【摘要】中国社会保障支出数据显示: 中国社会保障支出 1998 年以后增长迅速，但其支出力度太低; 行政事业单位离退休费和社会保障补助已成为社会保障支出中最主要的组成部分; 社会保障支出存在着明显的地区差距和城市偏向。在深化改革中，要不断提高中央财政中的社会保障支出比例; 优化社会保障支出项目结构; 合理划分中央与地方政府社会保障财权与事权; 增强对落后地区社会保障支出转移支付力度，逐步建立国家最低标准; 加大对农村社会保障投入，努力缩小城乡差距。
【关键词】社会保障; 财政收入; 城乡差距
一、引言
1998 年以来，中国经济持续快速发展，GDP 由 1998 年的 79553 亿元增长到 2013 年的568845 亿元，人均 GDP 达到6700 美元，进入中等收入国家行列。伴随着经济的发展，国家财政能力大幅度提高，财政收入由1998 年9876 亿元增长到2013 年的129143 亿元。在保持经济快速发展的同时，如何加强社会建设、促进和谐，是我国政府今后面临的一项重要任务。而社会保障制度的建设与完善是实现社会公平，促进社会和谐的主要途径，社会保障是社会稳定的“安全网”、收入分配的“调节器”和经济波动的“减震器”，特别是在劳动者收入的提高，生活质量的改善，社会变化的应对，风险的预防和管理上，都起着至关重要的作用。社会保障属于公共服务范畴，在其资金来源上，公共财政是最重要的渠道。因此，增加对社会保障的投入，是完善公共财政的主要内容，也是建设公共服务型政府的必然选择。本文通过1998—2012 年的统计数据，分析中国社会保障支出的总体水平以及仍然存在的问题及其原因，并提出优化社会保障支出的相关政策建议。
二、社会保障支出的主要问题
中国的社会保障制度建设起步较晚，发展的过程也比较曲折，改革也多是处在摸着石头过河的状态下进行的。而社会保障支出则是衡量社会保障制度建设水平的重要指标，虽然近几年来政府持续加大对社会保障支出的投入力度，但就整体而言，仍然存在诸多问题。具体来讲，目前中国社会保障支出主要存在以下几方面的问题:
1．社会保障支出总量逐年提升，但占财政支出比例仍然较低
“财政支出为社会保障活动提供最主要的财力来源，财政因素是决定社会保障制度是否具备持续性的主要因素之一，从本质上讲，社会保障其实是一种财政分配关系。” 1998 年以来，我国社会保障支出呈现不断增长的趋势，如表1。社会保障支出总额由1998 年的595. 6 亿元，增长到 2012 年的 12585. 5 亿元，15 年增长了 21. 1 倍，年均增长率达到 24. 3%，高于同期GDP15%的名义增长率，也高于同期财政支出18. 6%的增长率，社会保障支出得到了一定的财政保障。与此同时，社会保障支出占财政支出比例呈现出倒 U 形趋势，1998 年社会保障支出占财政支出比例为5. 16%，为15 年来的最低值，此后迅速上升到2002 年的最高值11. 95%，4 年上升了6. 79%; 2003 年以后社会保障支出占财政支出比例在波动中缓慢下降，2012 年仅仅为9. 99%，比例与2000 年相当。虽然15 年来我国社会保障占财政支出的比例有一定的增长，但是与世界发达国家水平相比，比例仍然偏低。尤其需要指出的是，2011 年《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》中提出: “各级政府应加大对人力资源和社会保障事业的投入，将其列入公共财政支出的重点领域，……逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。”从数据来看，比例却在下降，这表明我国社会保障支出的总体发展水平仍然相对滞后。
2．社会保障支出项目结构持续调整，但不平衡仍然存在
中国社会保障包括的范围比较宽，因此社会保障支出项目也比较多，而各项目支出及其比例的变化不仅体现了国家财政在某一时段的支出重点，而且还能反映社会保障制度的发展水平。由于社会保障支出统计口径的不同，因此，项目支出分为表2 和表3。如表2 所示，1998—2006 年，抚恤和社会福利救济费、行政事业单位的离退休费的支出比例均呈现出不断下降趋势，抚恤和社会福利救济费由28. 7%下降到20. 8%，降幅为27. 5%，行政事业单位的离退休费由46%下降到30. 5%，下降幅度更大，达到33. 7%，并且在2006 年以后仍然呈下降趋势 ( 见表2) 。而社会保障补助支出的比例上升趋势明显，1998 年为25. 3%，到了
2006 年增加到了 48. 7%，幅度达到 92. 5%，增长接近 1 倍，最高值出现在 2002 年的 55. 9%，占社会保障支出的一大半。这些变化，大体上反映了中国社会保障事业的发展历程: 行政事业单位的离退休制度、抚恤和社会福利救济等在1998 年以前就比较成熟和稳定，因此财政对其投入不会大幅度上升，也就表明这两项支出不是社会保障支出增量部分的重点投入项目; 社会保障补助支出的比例上升，是因为随着国企改革，中国社会保障的重心开始向如何建立养老与医疗保险制度转移，中央财政投入了大量的社会保障补助资金，从而导致其所占比例大幅上升。
表3 中的数据显示，在社会保障支出中，社保基金补助和行政事业单位离退休费占了很大的比例，2007—2012 年间两者合计超过 50%，其中社会保险基金补助比例由 23. 4% 增长到30. 1%，6 年增长了将近7 个百分点。行政事业单位离退休费的比例仍然表现出不断下降的趋势，2012 年为15 年的最低值，仅仅为24. 2%。就业补助、城市居民低保、自然灾害生活救助三项6 年比较稳定，略有增长，但是都在10%以下。值得关注的是农村低保大幅度上涨，增长了3倍多，这说明了国家对农村低保的重视程度在加强。
可见，社会保障支出项目结构一直处于不断调整与完善的过程，但是从目前来看，行政事业单位离退休费与社会保障补助支出仍然是社会保障支出中最主要的部分，特别是后者，比例在30%以上; 抚恤和社会福利救济、城镇与农村低保、就业补助、灾害救助等支出比较少，社会保障支出不平衡的情况仍然存在。
3．社会保障支出存在着地区差异
我国政府间关系呈现出以属地化管理为基础的行政逐级发包制特点，中央政府通过“政治承包”的方式把大部分公共事务转移给地方政府，“在属地化分级管理模式下，社会公共产品的提供不是按照公共产品的覆盖范围而是按照行政隶属关系或属地化原则管理。……而不论这些事物的性质是属于局部的公共产品还是跨地域的全国性的公共产品。”我国学者江依妮也指出:我国政府公共服务职能呈现地方化特点。因此，包括社会保障在内的公共服务支出，地方政府占据了绝大部分，如表4 所示，1998 年以来地方政府承担的社会保障支出比例均在90%以上。
为了考察社会保障支出的地区差异，这里采用社会保障支出占财政支出比例和人均社会保障支出两项指标的极值比、变异系数。
如表5 所示，社会保障支出占财政支出比例方面，1998 年—2012 年，无论是极值比还是变异系数都呈现倒 U 形，表现为先上升后下降的趋势，极值比由1998 年的6. 75 上升到2000 年的9. 88，此后不断下降到2012 年的3. 17，变异系数由1998 年的0. 38 上升到2000 年的0. 46，此后不断下降到2012 年的0. 26，地区间差距不断缩小。人均社会保障支出的极值比和变异系数都呈现出波动中下降趋势，极值比由1998 年的11. 6 下降到2012 年的5. 1，变异系数由0. 67 下降到0. 48，地区差距不断缩小。但是从总体上看，我国社会保障支出地区差距仍然非常大。从表5 还可以看出: 人均财政社会保障支出的地区间差距明显大于社会保障支出占财政支出比例的地区间差距，原因可能在于社会保障支出占财政支出比例主要反映了地方政府对社会保障的支出偏好，在这一方面，地方政府存在一定的模仿行为; 而人均财政社会保障支出更多的是反映地方政府财力的有限性。
4．社会保障支出存在着明显的城市偏向
改革开放以来，我国财政支出结构非常不合理，不仅存在“重基础设施、轻公共服务”的倾向，而且在城乡发展上，各级政府在财政支出方面也表现出强烈的城市偏向。虽然城市和农村的社会保障支出数据官方还未公布，除了城市与农村低保数据，社会保障的许多其它支出项目，如就业补助、自然灾害救助、社会保险补助等，城市和农村都混合在一起，很难区分界线，因此很难区分其中的城乡比例。所以城乡居民的转移性收入被用来作为城乡社会保障支出的代理变量，在此我们也采取这一思路。为了分析社会保障支出的城乡差异，在得到城镇居民与农村居民转移性收入后，采用三个指标来衡量: 城乡居民人均转移性收入之比、城镇居民转移性收入占可支配收入比例和居民转移性收入占农村居民纯收入比例。
从表6 我们可以看出:
第一，城乡居民之间的转移性收入差距明显。2012 年城镇居民的人均转移性收入为 6368. 1元，而这一数据在1998 年仅为1083 元，增长幅度明显。与此同时，农村居民的人均转移性收入由30. 3 元增长到686. 7 元。虽然城乡居民转移性收入都有了大幅度提高，但是城乡之间的差距非常大，1998 年城镇居民是农村居民的35. 7 倍，而后继续扩大，1999 年达到最高值的40. 5 倍，此后在波动中下降。2002 年以后，随着党中央开始统筹城乡发展，提出以工业带动农业，并相继出台了“一号文件”，国家加快了农村社会保障事业政策措施实施。特别是 2003 年的“新农合”与2009 年“新农保”的实行，中央和各级地方政府加大了对农村社会保障的财政投入，城乡居民转移性收入之间的差距开始缩小，但是其差距 2012 年也达到了 9. 2 倍。可见，在社会保障支出中，投向农村居民的比例仍然非常小。
第二，从转移性收入占居民可支配收入的比例来看，城镇居民仍然明显高于农村居民。1998年转移性收入占城镇居民可支配收入的比例为19. 8%，到2004 年上升到最高值24. 5%，此后波动中下降，2011 年为23. 6%，15 年来，基本上在20%以上。而转移性收入占农村居民纯收入的比例1998 年仅为1. 4%，此后小幅度上升，2012 年达到8. 6%。转移性收入占城镇居民可支配收入的比例一般为农村居民的3 倍以上。因此，无论是从转移性收入的绝对值还是从转移性收入占可支配收入的比例来看，我国的社会保障支出均表现出了明显的城市偏向。
三、社会保障支出产生问题的原因分析
虽然近年来政府始终努力提高社会保障支出水平，但是由于一些主观与客观的、城市与农村的、历史与现实的原因制约了中国社会保障支出水平的提高，也导致了社会保障支出问题的产生:
1．中央财政支出结构失衡，用于社会保障支出比例较少
虽然中国的财政支出总额逐年增加，但是用于社会保障支出的比例却依然较小，从国外发达的市场经济国家来看，其社会保障支出占财政比例一般在 40%左右，而中国这一比例却始终在10%徘徊，属于较低水平，其主要原因还是中国目前的财政支出结构存在失衡现象。一方面，财政支出中经济性支出比重一直较大，政府工作侧重于直接参与经济发展，担负着促进经济发展的职能。由于中国现有的财政支出结构是由传统的计划经济体制发展而来的，其包揽面较大，财政支出范围较宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面。政府将大量的财政资金滞留在竞争性领域，承担了一些应由市场、社会和个人所负担的支出，存在着严重的“越位”现象，本该由市场调节的资金由中央财政来承担，这大大加重了财政的压力。而与之相对应，政府在社会公共支出领域却介入不足，没有完全承担应有的职能，对于科教、三农、环保、社会保障等问题投入不足。因此，投入资金的不足必然造成了中国的社会保障覆盖面较窄，对社会贫困群体的救助力度也大打折扣。
另一方面，中国政府的行政管理成本较高，政府机器过于庞大，机构臃肿重叠，大量的财政支出用于行政管理成本开支。据统计，近年来，中国行政管理费支出占财政支出的比重虽然有缓慢下降的趋势，但是始终不低于20%，这一比例与发达国家的10%相比，仍然很高，如美国为11. 2%，英国11. 0%，法国10. 5%，而日本仅有9. 9%。虽然随着社会经济的发展，行政管理成本越来越高是必然趋势，但是我国目前行政管理费增长速度过快，超出了同期财政收入。在财政资金总量增幅不大的情况下，行政管理费支出不断膨胀，必然会导致其他方面的财政支出难以保证，影响政府职能的履行，从而压缩了教育、社会保障、医疗、卫生等公共服务项目增长的空间。
2．各级政府在社会保障体系中职责不清，市场的协调作用未能得到有效发挥
中国在社会保障方面一直是一个强势的政府，以解决在社会保障发展初期所面临的大量复杂的问题和矛盾。但是，“强势”导致了中国的社会保障是在各级政府的主动推动下进行的，市场作用无法得到有效发挥。由于不同层级的政府在不同的社会保障支出项目结构中的推动作用不同，一旦各级政府之间缺乏协调，就容易造成社会保障支出项目结构失衡，导致投入社会保障中有限的资金未能被有效地使用，社会保障质量大打折扣。
首先，在管理方面，中央政府一方面对全国的社会保障事务进行统一管理，一方面又分权给地方政府，允许地方政府根据各自不同的特点搞改革。而在实际操作中，地方政府的改革思路经常会与中央指示不一致，这就导致两者的社会保障职责缺乏协调。其次，在项目负责方面，中央政府与地方政府之间存在着“错位”现象，尤其表现在中央政府的“缺位”和“越位”以及地方政府的“缺位”上。比如，发展全国统一的公共基础养老保险应该是由中央政府负责社会保障产品项目，然而中央的职责承当却一直没有完全到位，处于“半缺位”或“缺位”状态，相反，对于本应该由地方政府主要负责的城市最低生活保障和公共卫生保健以及医疗保障等项目，中央却额外承担了大量的财政投入和组织投入，造成了“越位”。监督机制建设方面，中央政府与地方政府间同样存在着职责划分不清的现象，缺乏相互间的积极配合及有效协作，甚至出现互相推卸责任的不良局面。
3．经济发展不平衡导致社会保障支出的地区差异，政府的社会保障统筹层次较低
中国各地区的社会经济发展不平衡是中国社会保障支出存在地区差异的主要原因，一个地区的社会经济发展水平决定了该地区的社会保障支出水平，这是不争的事实。有些地区社会保险资金结余上百亿元，而有些则连年赤字，甚至连基本的转移支付都难以保证。东部地区、沿海省份由于经济比较发达，社会保障支出一般较少，原因在于这些地方社会保险资金收缴情况较好并且财政基数较大。但是，这并不说明经济发达地区的社会保障水平就会高，产业结构和经济体制也发挥着作用。如东北三省由于产业结构落后、管理体制转轨慢，社会保险基金收缴困难，又有大批国有企业濒临倒闭破产，导致大量工人下岗，人员失业，为了稳定的需要，其社会保障支出水平普遍较高。此外，政府的统筹层次较低也是社会保障支出地区差异的原因之一，目前我国实行的社会统筹是省级统筹，有的地方是县级统筹，这使得因经济发展而形成的社会保障的收支标准及其他福利待遇方面的差别更加明显。
4．中国城乡的二元体制导致了社会保障支出二元结构的形成
长期以来，中国的社会保障制度呈现出明显的二元结构特点，即对城镇劳动者覆盖较多，而占人口绝大多数比例的农村劳动者受益却很少，就农民而言还有相当一部分没有完全脱贫。虽然政府近年来持续加大对农村地区的社会保障支出，但是二元结构仍非常明显。这主要有三个方面的原因: 首先是现代工业和传统农业的不同性质。中国长期处于现代化大工业和传统落后农业并存的状态中。现代工业都集中于大城市，与市场联系紧密，并且社会化程度高，分工细致。工业的发展使得作为劳动者的工人越来越依赖机器，渐渐成为其附属品，因此，一旦工人离开工厂便无法独立生产，加上工人较高的组织程度，如果失业、伤残、退休后得不到保障，极有可能引起较大的社会震荡，所以政府往往优先考虑城镇劳动者的社会保障问题从而缓解社会经济矛盾。而反观农民群体则一直处于较为封闭的、自给自足的生活状态中，其衣食住行、生老病死等基本活动均局限于村落之中，习惯于自行解决，政府对其社会保障的投入自然也就少了。其次，城乡分割的社会政策是城乡二元社会保障体系形成并延续的制度根源。为适应新中国成立初期的工业化战略，中国相应出台了一系列导致城乡分割的社会政策，包括户籍政策、劳动就业政策，以及人民公社制度等，这些政策和制度在以后的实践中人为割裂了城市与乡村的联系，也相应延续和固化了社会保障制度的二元结构。如严格的户籍制度导致农民无法融入城市社会，无法进入国有企业、城市集体企业，更难以进入政府机关、事业单位，即使进入上述单位，也仅仅是以“临时工”的身份存在，与“正式工”相比，他们的经济政治待遇较低，工种上受到极大限制，也不能享有依托于上述“单位”建立的社会保障。最后，城乡居民权力的差异也是导致城乡二元社会保障体系形成的重要因素。从政治角度来分析，农民虽然总体数量大，但是高度分散、组织程度低; 城市居民人数相对较少，但组织程度较高，且有自己的组织如工会、居委会、妇联等，且由于在其初始阶段获得了较多的既得利益，因而其与政府谈判的能力相对要大得多。因此，双方组织程度的差别，所决定的谈判力度的差别，首先导致政治上的不平等，进而是经济、社会保障各方面的巨大差异。
四、关于进一步完善社会保障支出的几点思考
在分析了当前中国社会保障支出的问题和原因之后，如何进一步完善和提高社会保障支出的水平，使其既能保证社会稳定，又能促进经济发展; 既有利于社会公平，又有利于提高经济效率。本文提出如下建议:
1．优化中央财政支出结构，提高社会保障支出比例
在经济建设取得成就的时候，政府应该使社会成员能够共享社会成果，让绝大多数社会成员都受益，从而实现真正意义上的发展，避免只有少数人受益的“有增长无发展”的情形。党的十八届三中全会指出: “建立更加公平可持续的社会保障制度……健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。” 2011 年《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》中也提出:“各级政府应加大对人力资源和社会保障事业的投入，将其列入公共财政支出的重点领域……逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。”可见，在当今社会，社会保障的作用更加凸显。要优化中央财政支出结构，提高社会保障支出力度，首先必须压缩政府对经济事务和一般公共服务支出的比例。对于一个发展中国家的政府，一定的经济事务支出是必要的，但中央财政对于经济事务支出过于庞大，再加上对一般公共服务的支出始终居高不下，这已经影响到我国的民生事业，因此必需进一步优化财政支出结构，从属于市场竞争性的投资中解脱出来。其次就是要深化行政管理体制改革，精简机构，裁减行政冗员; 推进事业单位分类改革，对具有经营性质的事业单位逐步推向市场; 制定完善的公共服务支出开支标准，推进服务型、节约型政府建设。
2．明确政府职责，发挥市场作用，优化社会保障支出项目结构
若要优化社会保障支出项目结构，首先就要各级政府明确其职责。对于全国统一的公共基本养老保险、军人社会保障、重大疫情和自然灾害的社会救助等具有全国性公共产品特征的保障项目，应由中央政府主要负责; 而对于具有较强的地方性公共产品特征的项目或部分，如城市居民最低生活保障、差别性职业年金和社会福利等，应由地方政府主要负责。中央政府主要承担宏观方面的社会保障统一管理和监控职责，协调不同地区不同部门的利益关系和要求; 地方政府主要负担社会保障的具体组织实施及地方性行政管理等微观的责任，以不断降低社会保障制度运行成本，提高制度运行的经济效益。同时，中央财政要坚决摒弃非固定化的、带有随意性的中央财政投入机制; 地方财政要由现在的不承担责任或少承担责任发展到其财权、事权及社会保障责任的统一。除此之外就是要多利用市场在社会保障体系中的协调作用。政府应该减少对市场的直接干预，“凡是能够由市场解决的问题，尽量要由市场来解决，市场解决不了的或者靠市场解决效率低下的，才由政府解决”。同时，在某些社会保障领域中也可以利用市场机制的作用，发挥其对社会保障资源的基础性配置功能，从而达到社会保障支出项目结构的优化。
3．增强对落后地区社会保障支出转移支付，逐步建立国家最低标准
由于我国经济发展存在明显的地区差距，分税制改革在一定程度上对东部发达地区进行了照顾，导致落后的中西部地区财政能力比较弱。因此，中央必须加大对落后地区的社会保障转移支付，弥补财政缺口，转移支付需要“从公共部门瓜分‘战利品’( 即转移支付) 的治理文化，转向一个鼓励负责任的、公平的治理文化”。其次，在确定转移支付方面，必须逐步建立国家最低标准，其原则主要有: 一、根据各地区经济发展阶段、需求强度等进行需求评估; 二、基于不同群体，优先配置资源给落后地区的贫困人口; 三、具体方案要做到参与性强且成本低; 四、中央领导人必须做出坚定的承诺，以此带动地方政府。
4．加大对农村社会保障投入，完善农村社会保障制度，努力缩小城乡差距
我国是农业大国，农村人口占全国人口 65%左右，但是农村社会保障制度非常不完善，实质上农民抗风险能力最弱，也是最需要社会保障的群体。在国家“级差式”发展方式和“分离化”的改革措施下，农民在改革的过程中分享到的成果比较少，城乡差距不断扩大。研究表明，社会保障支出不仅没有缩小，而且还扩大了城乡收入差距，财政社会保障支出的不公平已经成为扩大城乡差距的原因之一。因此，加大对农村社会保障的投入力度，完善农村社会保障制度建设，进一步提高农村居民社会保障的覆盖面和保障水平，具有非常重要的意义。解决社会保障支出的二元结构问题，首先要制定工业哺农业的经济政策。国外农业发展和农村社会反贫困的实践证明，国家对农业、农村的保护与支出起着至关重要的作用。农业的基础地位越要加强，政府对农业的支持和保护力度越要加大。其次就是要在政策上消除人为设计的排斥，改革和完善户籍制度和土地制度。虽然这两项制度造就了中国今天的发展成就，但是随着社会的发展，它们在某种程度上成了制度的障碍，阻碍着农村社会保障制度的发展。现在新型农村社会养老保险制度采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的缴费方法，实行社会统筹与个人账户相结合的制度，是中国社会保障建设的巨大进步，但是还远远不够，要真正实现覆盖城乡居民社会保障制度建设的目标，还必须对现行城镇养老保障制度实行重大改革。
五、结论
社会保障制度是维护国家政治安全，维持社会秩序长治久安的重要力量之一。近年来，中国的社会保障制度始终在不断的发展与进步着，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度体系已经初步建立，在社会保障支出上，政府的重视程度和投入力度也在逐年增加。但是，在取得一些进步的同时，必须清醒地认识到，与绝大多数发达国家相比，中国当前的社会保障支出水平仍然处于一个较低的水平。本文通过对1998—2012 年的数据分析，发现当前中国的社会保障支出存在着总量不足、地区分配不均、项目结构不平衡、城乡差距较大等问题，并从中央财政的支出结构、各级政府的职责划分、各地区的经济发展差异以及中国城乡固有的二元结构等方面逐一对社会保障支出存在的问题进行了原因分析与探讨，最后，提出了几点思考与建议。当然，社会保障支出水平的提高是一个长期不懈的过程，改良和完善不是一朝一夕能够完成的，仅仅求快是远远不够的，必须一步一个脚印，正确认清当前中国的国情、实事求是、与时俱进，不断在探索中找到一个属于中国自己的社会保障改革之路，并随时准备应对在改革过程中不断产生的新问题，从而将中国的社会保障制度建设得更好。
文章来源：中国社会学网
详见：http://www.sociology2010.cass.cn/upload/2015/04/d20150415162014700.pdf
