【摘要】单位是计划经济体制下城市基层治理的基本单元和组织化方式，控制着资源权力的分配和身份地位的流动，单位制时代基层治理表现出“总体性依附”逻辑。随着市场化转型和城镇化发展，社区成为城市基层治理的新单元。由于社会变迁的路径依赖，社区治理仍具有单位制下条块分割的特征；自上而下的社区建设使国家权力直接嵌入到社区治理之中，形成了“嵌入式控制”的基层治理机制。当前，随着政府职能转变、社会管理创新的推进，我国应从具体国情出发，构建“强国家-强社会”的城市基层治理模式，走国家合理嵌入和社区自主治理相结合的“嵌合式治理”道路，实现国家和社会的互动与相互增权。

【关键词】城市基层治理 总体性依附 嵌入式控制 嵌合式治理

 

随着经济社会体制改革的推进，我国城市基层治理机制发生了深刻的变迁，实现了由“单位制”向“社区制”治理模式的转型。“单位制”和“社区制”的治理理念、结构和手段方式明显不同，前者是计划经济时代全能政府的产物，治理过程依靠层级化的行政组织机构；后者是市场经济体制下国家规划性变迁理性选择的结果，适应了服务型政府的内在要求。作为一种新的治理单元，社区肩负着再组织中国城市社会、增强基层治理能力的重要任务。然而，我国社区治理还处于过渡转型阶段，由于路径依赖等原因，它不可避免地继承了全能政府时代的某些特征，面临着治理机制不健全、治理水平较低等问题。为了提高城市基层治理的能力，需要进一步探索社区治理的转型路径。本文从历史维度来探析城市基层治理变迁过程，为“社区制”为主体的城市基层治理转型提供一种思路。

一、总体性依附：单位制下的城市基层治理在计划经济体制下，各类企事业单位、国家机关是城市社会中最重要的组织，单位在城市基层治理中发挥着重要作用，它既是一种宏观的社会制度，也是治理过程中社会关系和结构的组成社会方式。在改革开放之前，单位控制着整个社会的资源和权力，国家通过单位来分配社会资源和实现对社会的管理。国外学者Walder在研究中国单位制企业的劳动和社会关系时发现，劳动者必须“依附”单位组织才能生存，企事业单位具有经济发展和社会治理双重功能。特别是在城市社会，企事业单位不仅嵌生在行政权力自上而下的纵向计划体制中，也在横向上承担着社会福利的所有职能，涉及城市社会结构的所有方面。因此，在计划经济时代，国家和公民之间体现为一种“总体性依附”关系，国家支配着公共事务的处理，民众的社会参与极为有限。

单位制下城市基层治理的“总体性依附”关系体现在：第一，单位是城市公共事务治理的根本主体。在单位制下，一切社会力量都要纳入政府机构、事业单位、国有企业、集体企业以及其他组织之中，缺少相对独立的第三部门发展的制度空间。每一个单位组织都被纳入行政结构中，城市基层治理呈现国家和社会一元化的格局。第二，单位是社会关系结成的重要方式，成为基层治理技术的重要组成部分。国家通过单位组织来实现对社会的整合和控制，形成以单位为块状、自上而下的治理体制，单位成为连接公民个体和国家的桥梁。第三，单位是治理资源获取的主要渠道，为城市基层治理提供人力、物力和财力，通过兴办教育、医疗等事业为居民提供各种公共产品，承担了大量具有公共性质的社会功能。因此，单位制具有经济发展、政治动员、资源分配和社会控制等功能，但也产生了产权模糊、总体性社会和依附性人格等问题。

二、嵌入式控制：社区制发展和过渡随着改革由农村推向城市，社会主义市场经济体制逐步确立，单位作为一种治理单元和社会组织方式的经济基础遭到瓦解，社会资源的配置、权力关系的结构以及社会控制的方式发生了改变。单位制解体后，我国城市基层治理面临着两方面的压力：第一，单位制的社会整合和服务功能不复存在，社会结构呈现原子化特征，个体由“单位人”转变为“社会人”，垂直式依附关系变得分散化和破碎化；第二，城镇化进程推动着农村人口向城市迁移，社会流动性不断增强，城市的经济、社会、人口和空间等结构性特征更加多元化。为了重建我国城市基层治理机制，在西方地方治理实践和社区理论的影响下，社区治理最终成为基层治理的制度选择。[6]社区治理的政策目标就是国家不再直接干预社会事务，社区居民通过“自我管理、自我服务和自我教育”来实现自主治理。自 20 世纪 90 年代以来，我国开展了城市社区建设运动，建立起具有一定人口、区域的社区治理单元，社区居民委员会是社区自治的组织载体。经过十几年的发展，社区治理已成为我国基层框架中的重要组成部分，承担了大量涉及居民利益的社会事务，为政府职能转型创造了有利的条件。在流动性不断增强的现代社会，社区作为国家与民众互动的基本界面，是城市基层治理新的微观组织。然而，我国社区建设是国家主导的规划性变迁，社区治理仍处于政策试验和探索阶段，具有明显的过渡性特征，社区自治功能未能得到充分发挥。市、区、街道等正式科层组织，依靠等级化的科层体制嵌入社区治理之中，自上而下地控制着社区治理主体和过程，基层治理表现为一种“嵌入式控制”的逻辑。主要表现在：第一，社区自主治理程度低。我国城市基层治理的权力并没有转移到社区，社区承担了大量行政性事务。以“社区制”为代表的基层治理仍然表现为国家正式权力沿着层级化、条块化的行政体制向下延伸，社区居委会成为国家行政治理的神经末梢。第二，社区治理的能力比较低，未能建立可持续的资源供给渠道，主要依赖于政府部门的外部支持。维持社区治理的资源主要来自街区政府及其职能部门，以工作经费和专项经费的方式下拨到社区，社区治理缺少民间性社会资源。第三，社区治理的认同度低，社会资本还比较薄弱。我国地方性的社区文化发育

不足，社区治理缺乏社会公众的认同，社区居民参与程度不高，社区情感和社区意识极为薄弱，以社区为纽带而结成的信任网络也十分不稳定。

从“单位制”到“社区制”的基层治理变迁，其根本目的是要重构国家与社会的关系。在西方政治学理论中，“国家 - 社会关系”有两种基本的范式：国家中心论和社会中心论，即“强国家 - 弱社会”、“强社会 - 弱国家”两种治理格局。在单位制下，国家在基层治中发挥着基础性作用，强调公共事务的处理应当纳入国家正式结构中。在此模式下，“国家 - 社会关系”的核心是国家的自主性，以保持对社会的结构调整或制度约束，特别是对底层社会的塑造、调适和控制。这是一种典型的“国家中心论”的治理机制，国家在城市基层中居于主导地位，其他力量处于从属地位。随着经济的发展和社会的日益分化，“国家中心论”遭到越来越多的挑战：第一，国家过度地干预底层社会，导致极为严重的官僚主义，忽视了多样化的地方性知识，产生了社会力量发育不充分和公民参与不积极等问题；第二，社会组织和利益集团等社会力量逐步壮大，在政治生活中发挥着极为重要的作用，成为政策议程制定的关键环节。为了解决“国家失灵”的问题，“社会中心论”成为一种替代选择，弥补基层治理中国家过于强大而造成的问题。“社会中心论”强调国家力量在基层治理中退出，建立由社会居主导地位的治理模式，不断创造和激发社会的自主性，从而实现底层社会的完全自治。随着经济社会的变迁，国家之外的“社会空间”正在不断扩大，社会正逐步强化其组织与自主能力，它可以有效地节制国家权力并直接代表社会利益。西方社区治理是“社会中心论”的重要表现，其重视社区居民、社会组织以及其他社会力量在公共事务治理中的作用，强调治理主体的多元化和权力结构的多中心化，但也出现了“社会失灵”的问题。20 世纪 90 年代，我国开始推进社区建设，通过培育民间社会力量、以社区自治为载体重构城市基层治理机制。然而，与西方语境下的社区不同，中国社区治理具有“地域性”和“主体性”的特征，前者是指我国城市治理中的社区具有明确的边界和范围，后者则表明社区就是一个结构化的单一治理主体，仍然是国家对社会的自上而下机械式整合。因此，当代中国基层治理中国家与社会的关系，并没有因为社区治理而自动走向平衡，“强国家 - 弱社会”的格局并未因“社区制”而改变，“嵌入式控制”的逻辑支配着城市基层社会的治理。

为了弥合国家和社会的关系，一种“强国家 -强社会”的理论开始出现。皮特·埃文斯提出了“国家与社会协调发展”的理论，既发挥国家高度自主性、超脱于社会的特殊利益的优点，又充分调动民间力量推动国家治理目标的实现。在研究韩国、日本等东亚国家的治理模式中，菲利普·施密提出了“统合主义”的观点，主张应当通过“组织化的利益”将国家和社会整合起来。一方面，国家对于组织的产生、运作和地位的形成具有重要作用；另一方面，社会组织不仅是成员利益的代表，也具有执行公共任务的责任。因此，在上述思潮的影响下，越来越多的学者主张我国城市基层治理应当构建起政府和社区合作治理的机制。通过向社区授权、鼓励社会组织参与等方式，保证社区等主体能够参与到基层治理的过程中来，成为国家制度设计和公共议程的重要主体，既将地方公共事务治理的偏好和民意向上传导，又保证了国家作为一个外部监督者对社会的必要控制，国家与社会的关系在合作治理中走向协同。遵循“强国家 - 强社会”的理论逻辑，在分析中国城市社区治理时，应当防止“国家力量退出是社会发育的必要条件”的价值倾向，避免“国家中心论”和“社会中心论”的极端情绪。在批判国家干预公民社会从而导致基层治理低绩效时，也不可过分地夸大公民社会自主治理的优点，否则就会将国家与社会的关系置于彼此对立的危险境地。因而，可以说，将基层治理的权力赋予社区是解决“强国家 - 弱社会”问题的重要路径之一，但绝对不意味着国家权力单纯地从社会领域退出，必须保证作为正式权威的国家对社会的必要控制。在推动中国当下基层治理变迁过程中，在充分尊重社区治理自主性的条件下，要保持国家的必要介入以实现社区治理的制度化和结构化。为了进一步推动我国城市基层治理转型，结合中国实际，在“嵌入式控制”的基础上，笔者进一步提出了“嵌合式治理”的理念。“嵌合式治理”机制，就是在国家控制下有序地将社会组织等主体纳入治理过程，构建起一种以国家力量为中心的多主体合作型公共事务治理机制，以实现国家、市场、社会三者之间的相互增权。

四、嵌合式治理：基层治理的转型塞缪尔·亨廷顿指出，第三世界国家实现社会的有效治理，应当建立一个“强有力的政府”来制衡政治参与和提高政治制度化水平，在政治参与和社会稳定之间寻求最佳的调节值。[16]在“单位制”社会解体后，我国城市基层治理最迫切的务就是重构治理单元，提高治理的组织化和制度化水平，创建一种新的制度来整合分散的、流动的城市社会。构建城市基层治理新机制，需要满足三个条件：第一，制度化的聚合，保证治理单元能够将城市社会聚合为一个共同体，构建起相互联系的社会关系网络和持续的社会互动；第二，共同化的利益，新的治理单元应该提供维系关系存在的普惠性利益，为基层合作治理提供持续的动力机制；第三，高度的认同感，新的治理单元内的公众和组织在文化上有共同的归属，从而提高主动参与基层治理的能动性和自觉性。从公共治理角度看，我国城市基层治理有两个基础性目标：一方面，国家运用行政体系保持对社区的基本适度控制和监管，维持其在社区治理过程中的合法性，通过提供权威性资源以保证公共产品有效供给，提高社区公共事务治理绩效；另一方面，公民社会的自主性能够得到发挥，通过民间力量构建社区治理的合作伙伴关系，以良好的社会资本和较好的社会参与化解集体行动的困境。因此，城市基层治理的“社区制”的最终目标是实现国家和社会的合作，并以“嵌合式治理”的理念推动社区发展。作为一种治理主体和手段，社区有其发挥作用的前提条件。由于中国底层社会的构建与西方社会不同，也缺少社区共同体和社区文化的历史传统，社区治理在中国需要有一个本土化过程。“嵌合式治理”是依据中国具体国情做出的选择，避免了基层治理中“过度国家化”和“过度社会化”的争执，也符合中国加速城镇化的现实情景。首先，社区在城市基层治理实践中，遗留下了计划经济时代“强国家 - 弱社会”的治理传统。其次，经济社会结构加速转型，不断变化的环境使得社区治理陷入困境，社会整合面临着诸多问题。第三，随着城镇化的加快推进，城市公共事务加速膨胀，基层治理仍需要依靠国家力量实现公共利益。“嵌合式治理”的基层治理理念，使得国家力量和社会力量在社区治理过程中整合起来，国家行动者和社会行动者在持续互动中确定社区治理的规则、资源和技术，国家的权威性和地方性知识都将是地方治理的制度规范。“嵌合式治理”着眼于实现城市基层社会的有效治理，通过强大的国家力量来促进社区自主治理制度化和增强稳定性。从国家与社会互动的角度看，社区是国家再组织民间社会、维持社会稳定的治理工具，也是促进城市基层政治参与和政治发展的主要形式。

在社会转型背景下，中国城市社区是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题而构建起来的治理单元，不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的社会生活共同体。因而，走出我国城市基层社区治理“嵌入式控制”困境的路径，不是国家完全退场的“脱嵌化”治理，而是国家适度控制、国家与社会彼此合作的“嵌合式治理”。从“结构 - 功能”主义角度看，“嵌合式治理”的结构由三个部分组成：第一，国家力量自上而下的嵌入。即作为国家代理人的正式科层组织对基层的整合，包括市、区、街道等层级。国家行政权力依靠等级化的科层体制嵌入社区治理之中，自上而下地对社区基层治理进行监管，且通过合法性构建使其制度化和结构化。第二，社会力量自下而上的反向嵌入。即充分发展各类社会组织为代表的民间力量，社区组织力量日益扩大，治理权力逐渐向社区回归，社区治理的社区性和民间性不断增强，自下而上地重塑国家和社会的互动关系。第三，社区治理中间层面的弥合和协调。即增强社区居民委员会的主体能力，它作为连接国家权力与公民的合法载体，扮演着连接国家和基层社区的重要角色，对社区治理过程中产生的矛盾和冲突进行缓释和消弥。

在经济社会体制转型的内力支配和城镇化加速发展的外力驱动下，我国城市基层治理面临转型探索。中国作为发展中的大国，必须建立起一套运行有序的基层治理机制，实现国家治理和地方治理的良性互动。中国城市基层治理的首要任务和最大挑战就是重塑和整合国家与社会的关系，构建起联结国家和社会的治理结构和制度化机制。从“单位制”到“社区制”的城市基层治理模式转型，实现了由“总体性依附”到“嵌入式控制”的治理逻辑演变。在当下中国，“强社会 - 弱国家”的治理格局不符合我国经济社会转型的客观现实，必须走“强国家 - 强社会”的治理道路，即构建起以国家力量为中心、社会力量自主治理的“嵌合式治理”机制。“嵌合式治理”并不是国家和社会的机械式联结，它要求在城市基层治理中两者有机地结合，通过国家力量的嵌入保持治理的权威性，为社会力量参与创造良好的制度环境并提供治理资源；不断激发社会组织自主治理的内生动力，弥补国家治理的不足，增强城市基层治理的灵活性和活力。

 

注释：

[1]Andrew G.Walder：Organized Dependency andCultures of Authority in Chinese Industry [J]. Journal of Asian Studies,Vol.43,No.1,1983: pp.51~76。

[2]渠敬东：《从总体支配到技术治理——基于中国30 年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期。

[3] 何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》，2003 年第6期。

[4]李汉林：《转型社会中的整合与控制——关于中国单位制度变迁的思考》，《吉林大学社会科学学报》，2007年第 4 期。

[5]David Bray. Building“Community”：newstrategies of governance in urban China [J]. Economy and Society, Vol.35,NO.4,2006: pp.530-549.

[6]丁元竹：《社区与社区建设:理论、实践与方向》，《学习与实践》，2007年第1期。

[7] 张秀兰：《社区：微观组织建设与社会管理——后单位制时代的社会政策视角》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》，2012 年第1期。

[8]赵晓峰、张红：《从“嵌入式控制”到“脱嵌化治理”——迈向“服务型政府”的乡镇政权运作逻辑》，《学习与实践》，2012 年第11期。

[9]胡慧：《转型时期城市社区自治：理念、问题及建议》，《武汉大学学报（社会科学版）》，2006 年第 7期。

[10] 赵冰琴等：《现实语境下城市社区建设面临的困境及路径选择》，《河北师范大学学报（社会科学版）》，2010 年第 3 期。

[11（] 美）西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，上海，上海世纪出版集团，2003年，第59页。

[12]何俊志、杨季星：《社会中心论、国家中心论与制度中心论——当代西方政治科学的视角转换》，《天津社会科学》，2003年第2期。

[13] 耿曙、胡玉松：《突发事件中的国家 - 社会关系——上海基层社区抗非考察》，《社会》，2011 年第 6期。

[14]Evans，Peter（ed.），1997，State-society Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkeley：International and Area Studies，University

of California at Berkeley.

[15] 刘倩：《统合主义与中国研究: 文献综述》，《学海》，2009年第 4 期。

[16（] 美）塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海，上海世纪出版社，2008年，第 7~8页。

[17]杨敏：《作为国家治理单元的社区》，《社会学研究》，2007年第 4 期。

详见：http://www.sociology2010.cass.cn/upload/2015/04/d20150409163730728.pdf