作者简介：作者为浙江大学区域协调发展研究中心副主任，浙江大学中国西部发展研究院常务副院长；浙江大学经济学院博士生徐曦磊对本文亦有贡献。

城市群是未来我国经济和人口的主要承载空间，是扩大中等收入群体的主要阵地，超大城市作为其核心，是我国资源要素最为集聚、发展阶段更加先行的区域，是推进中国特色社会主义现代化建设、稳步推动共同富裕的排头兵，重要性愈发凸显。

理解超大城市带动作用的三重维度

近年来，我国城市化水平稳步提升，超大城市数量逐渐增多，目前已有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津七个超大城市，并围绕超大城市形成京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群和成渝城市群四大城市群。四大城市群呈现较快发展态势，国际竞争力显著提升，经济份额占全国的比例超过50%。

当前，我国进入扎实推动共同富裕的历史新阶段，站在构建新发展格局的关键时间节点，作为区域发展的核心，超大城市首先要实现自身的高质量发展和高水平治理，进而带动周边的城市实现共同发展。从空间格局的发展上看，超大城市具有经济社会效率局部最优的规模，这一规模主要取决于科学技术水平、自然资源禀赋和治理能力。但仅仅依靠提高超大城市的城市规模，远不能满足我国城市化进程中对空间承载能力的要求。对此，要构建高质量协调发展的空间格局，在发展超大城市的同时着力提高周边城市对人口和各类经济要素的承载能力。从现代化治理的进程看，数字技术革新正推动着社会治理变革，超大城市已走在数治融合的前列。但周边城市起步较晚、基础不足，在治理体系变革、治理能力提升方面与中心城市有差距。长此以往，会导致超大城市与周边城市之间的“数字鸿沟”演变为“治理鸿沟”，不利于现代化治理体系的构建和区域协调发展。对此，以超大城市带动周边城市共进，要构建高水平协同的治理格局，努力形成区域治理协同的局面。从区域共同富裕的视角看，实现超大城市与周边城市“区域共富”的关键在于高质量、均等化、一体化的公共服务体系，而这一体系的构建离不开超大城市与周边城市发展协作、治理协同和成果共享。

以超大城市“先行”带动区域协同发展构建高质量协调发展的空间格局

习近平总书记指出：“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。”从这一角度理解超大城市发展，要充分发挥超大城市的集聚优势和规模效应，加强超大城市在更大范围内配置资源能力，不断扩大超大城市作为都市圈中心城市的能级。通过辐射带动作用帮助周边城市主动融入城市群发展，实现各层级城市高质量协调发展。

优化创新资源配置，充分发挥超大城市集聚创新效应。超大城市作为区域创新中心，在我国的城市体系中具有战略支点和重要节点功能。要以超大城市为核心，通过构建更具包容性、更具目标性、更具效率的协同创新平台，对人力资本、知识资本、数据资本等创新要素进行再集聚和资源配置的再优化，增强以超大城市为核心的城市群新旧动能转换能力，持续巩固和发展超大城市在产业链中的核心地位。需要更加充分地调动创新企业、高等院校、研究院所等创新主体的积极性，进一步完善政府的引导作用，夯实激励创新的分配体制，优化创新成果转化机制，实现更加有效率的创新资源配置。

推动周边城市融入，增强超大城市溢出效应。要构建城市功能互补、产业梯次分工的新型城市群。超大城市要主动增强与周边中小城市和小城镇在城市群体系规划、产业分工协作、基础设施通达等方面的联系和互动。为了更有效发挥超大城市外溢效应，周边中小城市和小城镇需承接超大城市向外围城市的产业转移，缓解超大城市人口规模过大而可能带来的土地要素、公共服务稀缺等问题。但现实情况中，存在城市群中超大城市与周边城市行政上不隶属于同一省级行政区的跨省域协调问题。应探索将现有区域合作部门的沟通协商职责逐步转化为管理职责，如在产业规划、基础设施建设等方面，由各行政辖区共同设立区域管辖权统一的实质性管理机构。

构建高水平协同的治理格局

“数字治理”是构建超大城市及其周边城市高水平协同的治理格局的关键。超大城市本身应以改革为根本动力，以数治融合为重要方向，以技术创新撬动治理变革，打造城市数字治理体系样板，更好的带动周边城市数字化转型，探索突破行政边界的壁垒，打破城市间“信息孤岛”，推进数字共享。

先行先试，加快超大城市数字化转型，打造城市数字治理体系样板。依靠大数据、云计算、人工智能等互联网技术推动城市数字化转型，实现数据驱动治理，是构建数字治理体系的重要基础。数字治理体系的根本逻辑，在于构建联通线上线下、行政层级和部门的数字化指挥协调中心，以更为明确的数字治理层级作为原有的行政科层的优化，以实现更为精准的治理目标。超大城市应先行先试，率先建立扁平化、网格化、可视化的城市数字治理体系样板。以上海为例，上海已经实现城市运行“一网统管”，包括交通道路、城市环境、应急管理等城市治理问题均能在城市运行管理中心实现实时监控预警，再通过线上和线下紧密协同的方式处置城市运行中的问题。

打破城市间“信息孤岛”，推进数字共享。由于信息技术本身带来的网络外部性，城市数字化转型体系覆盖人群数量越多，越能降低其人均成本、提高其治理效能。以超大城市为“龙头”，探索区域协同治理格局，应加大超大城市与周边城市数据共享与数字基础设施共享力度，跨越城市治理的“数字边界”。具体包含进行城市群顶层设计，以区域一体化为导向率先探索数字一体化发展路径，打通数字“断头路”；共享超大城市现有技术平台和数据，减少周边城市数字城市重复建设带来的公共成本；在数据联通基础上进行数字资源重新整合，实现金融、交通、环保等多领域城市间数字治理协同。

构建以区域共富为导向的共享格局

习近平总书记强调：“改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。”发挥超大城市对周边城市的带动作用，不仅要立足于“地”的发展，更要立足于“人”的发展。一方面，可通过超大城市与周边城市之间“双向飞地”等模式，巩固产业链联系，建立利益共享机制；另一方面，要着力推进超大城市公共服务资源与周边城市共享，引导不同城市居民生活水平差距保持在合理范围内。

建立超大城市与周边城市之间的利益共享机制。从积极引导超大城市与周边城市形成合理产业分工的角度来看，需要充分调动超大城市在区域合作方面的积极性，通过产业转移，巩固超大城市在产业链中的核心地位；需要强化周边城市利用超大城市集聚创新优势的能力，增强周边城市内生增长动力。例如，双方可通过多种股份合作形式，在产业承接地建立产业飞地园区，实现超大城市向周边进行产业链延伸与完善；在超大城市建立相应科创飞地园区，为周边城市寻找并引进创新资源和要素，重点孵化有利于周边城市产业升级和企业发展的创业方向，促进产业链升级。

大力推进超大城市的公共服务资源共享。充分发挥超大城市在公共服务资源方面的优势，弱化行政边界，推动超大城市公共服务资源向周边城市扩散，建设超大城市与周边城市一体化、均等化的高质量公共服务体系。促进教育资源均衡，为各收入群体提供相对平等的受教育机会和条件。健全医疗与养老保障体系，充分发挥以超大城市为核心的都市圈资源配置能力，在更大的空间范围内进行前瞻性交通基础设施、医疗康养设施建设，积极应对城市人口老龄化问题。

文章来源：爱思想

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原文出处：《国家治理》周刊

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