发表日期：2017-04-07

北京城市总体规划(2016年-2030年)(草案)，以下简称《2016总规》，3月29日开始向全社会征求意见。这是改革开放以来北京发布的第四次城市总规。

前三次城市总规的人口规划目标，在总规发布三年后就被突破，《2016总规》中没有提及以往规划失败的原因分析及应对举措。另外，上次总规中北京“建设世界城市”发展目标，在《2016总规》中修改为“建设国际一流的和谐宜居之都”，但对其必要条件少有论述。在此，笔者提出对《2016总规》的一些思考与建言，以供参考。

会否进一步推高房价

北京现有的城乡建设用地规模为2921平方公里，《2016总规》要求在2020年把城乡建设用地规模减至2860平方公里左右，2030年进一步减至2760平方公里左右；2016年北京的常住人口为2173万人， 2020年的人口控制目标为2300万人。按照《2016总规》，一方面北京的常住人口数量在增长，住房需求在上升，而另一方面北京城乡建设用地规模在缩减，新建住房面积将下降，这必然导致北京房价的进一步上涨。

目前北京的房价已经排在全国首位。根据中国房地产业协会全国358个城市房价排行榜，2016年10月北京、深圳、上海的房价排名前三，北京商品房均价52,549元/㎡；深圳商品房均价46,664元/㎡；上海商品房均价46,119元/㎡。但并非人口超千万的超大城市房价一定高，例如重庆商品房均价仅7,195元/㎡，全国大城市商品房均价一般在7000/㎡元左右，房价高低的主要决定因素是建设用地的供给数量。

重庆能够保持较低房价的根本原因：其一，是重庆的行政区划面积为8.2万平方公里，是全国城市的平均水平4倍以上，而北京、深圳、上海的行政区划面积分别为1.64、0.2、0.63万平方公里。重庆在本行政区内可以调整的建设用地指标远多于其他城市。其二，是重庆的地票制度创新。2014年北京、上海、深圳的建设用地分别为580.76万平方米、313.18万平方米、105.73万平方米，而重庆的建设用地为1864.59万平方米，也就是说2014年重庆供地面积是京沪深的3倍、6倍、18倍以上。仅重庆每年3万亩地票就可获得相当于1998万平方米的建设用地，是北京、上海、深圳2014年建设用地总和的2倍。

在北京城乡建设用地规模不断增加的情况下，北京的房价已高出全国大城市房价水平的数倍。如果按《2016总规》的要求，缩减北京的建设用地规模，北京的房价只会更高。

是否有利于京津冀一体化

《2016总规》把“京津冀协同发展”作为一个专门章节来阐述，其中2条举措值得商榷。一条是推进交通一体化发展，建设“轨道交通上的京津冀”；另一条是推动京冀、京津交界地区的统一规划、统一政策、统一管控。

第一个举措的问题是，京津冀地区的普通铁路网、高速铁路网、高速公路网、国家干线公路网是由原铁道部、交通运输部统一规划建设的，本来就是一体化的。没有实现一体化的是京冀交界地区的通勤铁路（市郊铁路），这是因为存在规划法规及地方利益的障碍。根据2008年《中华人民共和国城乡规划法》关于“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划”的规定，《2016总规》只能是北京市行政区划内的总体规划及轨道交通规划。

目前邻近北京的河北燕郊镇每天有30万人主要靠道路交通到北京上班，通勤难已经成为严重的社会问题。《2016总规》没有把城市轨道交通连接到燕郊。一些北京居民，包括在北京工作的外来人口已经在河北的燕郊、大厂、香河、廊坊、固安、涿州买房，已经形成道路交通流。在北京和这些城镇之间建设6条通勤铁路能够有力提升这些城镇的经济社会发展水平，实现京津冀协同发展，而且有利于疏解北京人口。但《2016总规》没有推进跨省通勤铁路建设运营的一体化，而是提出建设293公里的京石城际高铁和149公里的京唐城际高铁，据估算要分别投资600亿元和449亿元。

北京—石家庄、北京—唐山之间已经有时速300公里的高铁和普通铁路，且高铁的通过能力利用率不足50%。难道重复建设京石城际高铁、京唐城际高铁才是“轨道交通上的京津冀”？这上千亿的城际高铁投资将造成严重的运能过剩和巨额亏损。按目前的规则，河北行政管辖区内的城际铁路主要由河北出资建设，这将使河北的债务负担进一步恶化，挤压用于民生投入，不利于京津冀一体化。而建设从北京到燕郊、大厂、香河、廊坊、固安、涿州的通勤铁路，每条通勤铁路的长度在30—70公里，时速120公里，总投资不过300亿元。由于通勤铁路可采用轨道交通与土地综合开发的模式，可以用PPP模式进行建设和运营，不需要河北出资，还能有力推动通勤铁路沿线的城镇化进程，提高经济社会发展水平。这种轨道交通建设更有利于京津冀协同发展。

第二个举措的问题是其合理性和可实施性。《2016总规》要求推动京冀交界地区的统一规划、统一管控，并在京冀交界地区新设立了“环首都森林湿地公园环”，形成第三道绿色隔离地区，即“一屏、三环、五河、九楔”中的三环。为配合北京《2016总规》的发布，国家发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、国家林业局等七部门在2016年12月7日下发了《加强京冀交界地区规划建设管理的指导意见的通知》，提出在京冀交界地区要实行5个方面的严格管控：严格控制城镇开发强度，严格划定永久基本农田，严格产业准入管理，严控房地产开发建设，严控人口规模。河北省人民政府办公厅于3月14日印发了《关于加强京冀交界地区规划建设管理的实施方案》，该方案把严格管控的京冀交界地区范围确定为与北京城市副中心相邻的三河市、大厂回族自治县、香河县约2000平方公里区域，以及与北京市大兴区相邻的廊坊市广阳区、固安县、永清县、涿州市约3000平方公里区域。

这些县市与北京市中心的距离在30—70公里，位于按通勤原则确定的北京大都市区范围内。北京大都市区化过程中的外溢效应，导致该区域的人口集聚、大规模房地产开发和房价上涨。这有利于提高该区域经济发展水平和居民的收入水平，增加当地政府的财政收入。而严控人口则会减缓该地区的经济发展，降低政府的财政收入，况且该区域的一些县市还位于环首都贫困带上。因此京冀相邻地区的县市政府缺乏严控房地产开发和严控人口的激励，也缺乏管控人口的手段。北京可以用户口准入和高房价来控制人口增长，且已经采取了最严格的人口管控措施，但成效甚微。河北的县市级政府又有什么办法严控人口增长？

河北在实施方案中没有说明京冀交界地区的人口控制目标和城乡建设用地规模控制目标，但即使设置了严控目标，在5000平方公里范围也缺少严控手段。行政手段的严控，不如市场机制的引导，为此建议：建设以北京10号轨道交通不同车站为起点，连接燕郊、大厂、香河、廊坊、固安、涿州主城区的6条通勤铁路，通过轨道交通与土地综合开发引导京冀交界地区人口向通勤铁路沿线车站集聚。同时对该地区6条楔形绿地的城乡建设用地进行减量控制、禁止房地产开发、禁止旅游以外的产业进入。使楔形绿地成为“环首都森林湿地公园环”的核心，成为当地居民靠旅游致富的基地。

是否要用行政手段严控人口增长

改革开放以来北京一直在进行人口控制，按照1983年国务院批复的北京城市总体规划，2000年北京的人口规模要控制在1000万人左右；但1986年就被突破。1993年国务院批复的总体规划要求，2010年常住人口控制在1250万左右，但1996被突破。2005年国务院批复的总体规划要求2020年北京总人口规模控制在1800万人左右，然而2009年又被突破。北京的人口控制目标在发布三四年后就被突破。2016年北京的常住人口已达2173万人。

在计划经济时期，政府用粮票（粮食配给制）可以有效控制人口流动，但要以降低经济效率为代价。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥重要作用。人口从劳动生产率低的农村流向劳动生产率高的城市，特别是大城市，可以获得更高收入。人口向大城市迁徙是脱贫的重要途径，是人们对更好生活的追求，由此导致城市人口控制的行政手段屡屡失效。

世界城市化的发展趋势是大都市区的人口不断增长,而中小城市的人口则在下降，互联网的出现不仅没有减缓反而在强化这一趋势，美国、日本、欧洲都是如此。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8％,而小都市区的人口比2000年下降0.4个百分点。日本东京、大阪、名古屋三大都市区的人口规模从1950年以来一直在不断增长,其他中小城市的人口则少有增长或下降。我国还没有官方的大都市区(Metropolitan Area)概念和相关统计数据。二战后，美国的城市化进入大都市区化阶段（也被误称为郊区化），美国政府基于居民的通勤联系规定了大都市区的地理范围。大都市区是指以大城市为中心，由多个与中心城市有较强通勤联系的周边县及城镇组成的区域，其面积在1.5万平方公里左右，一般不超过2万平方公里。

美国经济是“大都市区经济(Metropolitan Economies)”，而不是50个州的经济，其主要特征是:人口和经济活动高度集中在大都市区。2010年，美国排名前20位的大都市区聚集了37.4％的人口，生产了46.6％的GDP，获得了63％的专利，大都市区同时是创新中心。我国2010年排名前20位的城市人口占全国人口的9％，GDP占全国的29％，分别比美国低28.4和17.6个百分点。这种差距反映出我国资源空间配置效率上的差距，同时，也指示着我国人口空间流动和城市人口结构分布的方向。日本土地和石油匮乏的资源禀赋决定了其人口和经济活动的集聚程度远高于美国。东京大都市区、大阪神户大都市区、名古屋等三大都市区聚集了日本50.9％的人口，创造了70％的GDP。我国的资源禀赋与日本类似，只能实施集约型的城镇化战略，发展大都市区经济，应大幅度提高排名前100位城市的人口和经济活动集聚水平，重点发展20个左右以大城市为中心人口在千万级以上的大都市区。用行政手段严控特大城市人口增长是违反城市发展规律和经济发展规律的，严格控制特大城市的人口增长将错失中国经济最重要的发展机遇。

人口向大城市、大都市区集聚是市场进行人力资源空间配置的结果。经济学用集聚经济的匹配、共享和知识溢出机制来解释这一现象。杨格定理（劳动分工取决于市场规模，而市场规模又取决于劳动分工）可以更好地解释集聚经济的自我增强现象。大城市能够满足多样化的需求从而吸引更多的人和企业进入大城市；而扩大的市场规模又导致了更细的产业间分工和更高的生产率，提供出更多的工作岗位；导致更多的人口向大城市集聚。集聚经济推动增长的核心机制是市场规模的扩大和分工的深化，因而，可以创造出更多的需求和更多的就业岗位，更高的生产率和更多的创新，吸引更多的人口向大城市集聚。由此形成正反馈的城市人口和城市经济增长过程，但这一正反馈过程不会无限制进行下去。人口增加导致的土地价格和租金的上涨，以及交通拥堵环境恶化等问题，增加了企业的运营成本和居民的生活成本，又会使一些人离开，市场机制具有抑制城市人口增长的内在机制。实际上，北京的高房价正在抑制北京人口的快速增长。

资源环境容量不能成为北京限制人口的理由，水资源不是增加人口约束条件。目前北京水资源的三分之一用于农业和工业用水，采用经济杠杆提高水价，可以促进节约生活用水、大幅度减少农业工业用水；海水淡化可大幅度增加北京的水资源供应，而且技术经济上可行。土地更不是增加人口的约束条件，北京土地招拍挂每平方米的楼面价格高达万元以上，而一些省的农业用地在撂荒，严格限制北京的建设用地供给已经造成严重的土地资源空间错配。北京大都市区的人口容量至少在3000万到4000万水平，采用行政手段严控北京人口增长将以北京经济增长停滞为代价，北京的发展目标和战略定位都需要以强大的经济实力为支撑。

城市规划要适应城市发展规律

北京的“大城市病”在很大程度上是城市规划不能适应城市发展规律，特别是城市规划理念上不适应的后果。

第一个误区，是以北京的行政区划为界限、以人口控制目标为前提、在既有建成区基础上进行空间结构设计。这种规划理念不考虑北京与周边区域的经济社会联系，不从区域经济社会发展的视角考虑规划问题，无法适应大都市区化的发展进程。

世界各国的城市化一般分为两个阶段，传统城市化阶段和大都市区化阶段。在传统城市化阶段，人口和工商业不断向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空间开始饱和，出现所谓城市病，表现为交通拥堵，土地价格上升，住房成本增加，形成集聚经济水平进一步提高的障碍。在大都市区化阶段，制造业开始向郊区和附近的城镇迁移，城市作为制造业中心的功能弱化，作为服务和管理中心的功能不断强化；伴随着通勤铁路的发展和小汽车的普及，居住在中心城市周边的城镇或郊区，每天通勤到中心城市工作成为可能，人口向中心城市周边城镇和郊区迁移和聚集，逐渐扩展到距中心城区30公里的地域，或进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域。

《2016总规》 “一主、一副、两轴、多点”的空间布局，不过把原来的11个“多中心”变成了通州“一副”和密云昌平等10个“多点”，仍然只涉及北京的11个周边区县，包括距离北京80公里的密云、平谷、延庆，而不包括距离仅30公里的河北燕郊镇。但10余年间，燕郊镇的常住人口由3万迅速增长到75万，相当北京一个远郊区县人口的2倍，每天有30万人通勤到北京中心城区上班，燕郊人口的超高速增长是市场进行人力资源空间配置的结果。燕郊已经是北京大都市区的一部分，它与北京中心城区的经济社会联系已经超过北京的任何一个远郊区县。大都市区实质上是本地劳动力市场的地域范围，但北京的城市空间规划以行政区划为限界，只对该地域的一个局部进行规划，由此引发多方面的问题，通勤难只是其中的一个方面。

第二个误区，是没有正确把握城市空间布局与城市交通的关系。城市交通具有塑造城市空间形态的功能。以道路交通为骨干网络，将塑造出蔓延式、“摊大饼”的城市形态。以轨道交通为骨干，能够形成中央大团加多条放射线通勤铁路串联不同规模城镇的空间结构。轨道交通具有的“时空收缩”效应，围绕轨道交通车站可形成多个规模不等的城镇，使得城市可能沿着轨道交通线“串珠”式发展形态。最典型是哥本哈根轨道交通支撑的城市空间“指形规划”，以及东京山手线加对多条外放射线通勤铁路支撑的大都市区空间结构。

东京大都市区是以环形的山手线为中心，山手线的主要车站向外放射的通勤铁路至少有12条。在山手线34.5公里的环线上建设了新宿、池袋、涩谷等7个副中心，大量的公司总部、商务办公、宾馆饭店、商业服务业集聚在这些副中心，形成了东京站、新宿站等多个“车站城市”（station city），在这些轨道交通车站集中了几乎所有的城市功能，居住则主要集中在轨道交通向外放射线的多个串珠状车站周边的中小城市。

北京的城市规划是以道路交通为骨干，进行分区规划，先找地方盖楼房，再解决交通出行问题；为解决交通拥堵问题,北京陆续建设了二环、三环、四环、五环等多条环路，塑造出“摊大饼”的城市形态；北京的道路也不断拓宽，更方便小汽车出行，但城市道路的增长速度永远不能适应小汽车的增长速度，由此造成了更严重的拥堵。北京曾从建筑美学的视角提出形成“两轴－两带－多中心”的城市空间结构，但这种城市形态无法与轨道交通为骨干的城市交通体系相适应。以轨道交通为骨架只能形成环形加放射线的路网结构和中央大团加放射线的城市空间结构。

北京在本世纪获得2008年奥运会主办权后才开始大力发展轨道交通，提出要使轨道交通成为城市交通的骨干，但只是把轨道交通作为解决交通拥堵的工具，而不是引导城市扩展方向、疏解集聚经济活动的基础设施。《2016总规》提出2020年北京的轨道交通里程将达到1000公里，比上版规划目标增加了35公里。但北京的轨道交通建设还主要集中在中心城区，没有规划建设与房地产开发紧密联系的通勤铁路，不能发挥轨道交通疏解和集聚经济活动的功能。正是因为没有向外放射的通勤铁路，北京的人口和各种城市功能高度集中在五环内。

根据北京市统计局首次披露的环线人口分布情况，2014年五环内常住人口为1053.6万，人口密度为每平方公里1.58万人。中央政府和北京市的党政部门都在五环之内，面积667平方公里，五环以北京4%的面积承载49%的常住人口。与北京五环的面积相当，东京23区的面积622平方公里，日本中央政府和东京都政府都在东京23区内，2010年该地区的人口为895万，人口密度为每平方公里1.44万人。但东京大都市区的人口有3500万，东京23区是以东京大都市区4.6%的面积承载24.5%的人口。

与东京大都市区比较，北京的人口并不多，但人口的空间分布过于集中在五环，其重要原因是北京没有建设与房地产开发紧密结合的通勤铁路，没能提供疏解人口和城市功能到五环之外的便捷通道。2014年北京五环内有轨道交通车站192个，占北京轨道交通车站数量的72%；而东京23区内有470个轨道交通车站，占东京大都市区轨道交通车站数量的30%。北京轨道交通每日发送人次超1000万，而东京大都市区每日地铁发送人次1100万，通勤铁路每日发送人次达2800万。轨道交通路网的空间结构在一定程度上决定了大都市区的人口空间分布结构。

第三个误区，是在制订城市总体规划后，用计划方式制订控制性详细规划。总规的规划期限为20年，控规则没有明确的规划实施年限。控规要对各地块的土地使用性质，容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施等刚性指标做出限制性规定。然而，在城市快速发展时期，规划师无法事先预测经济社会环境变化是否会改变一些地块的使用性质，也无法预测各地块的开发主体对土地使用的要求。其结果是，先把凭规划师主观想象做出的控规以法规形式确定下来，在土地开发活动发生时，再通过繁琐程序对控规事先确定的刚性指标进行修订。

城市规划被认为是一种城市“空间设计”技术，要从技术合理的角度做出“最优”空间布局。问题在于“技术合理”、“最优”的标准是什么？谁有资格来评判？城市规划是对城市空间资源进行配置。城市空间资源是以土地为载体的不同城市功能设施及其建筑体量、用地面积、相邻距离、连通方式的集合。从新制度经济学的观点考察，城市规划是对城市空间资源行使权利的安排。产权是“行使一定行为的权利”, 按照科斯的观点，权利配置问题是“允许A损害B，还是允许B损害A”的问题,“关键在于避免较严重的损害”。城市空间资源是稀缺资源，在选择城市发展方向上,选择放射线发展方向还是“摊大饼”；在控规指标选择上，如何确定轨道交通车站周边地块用地性质和容积率选择，都是“允许A损害B，还是允许B损害A”的问题。北京没有规划建设向外放射的通勤铁路，客观上在驱动城市“摊大饼”；对改变用地性质和容积率进行严格控制，不允许在轨道交通车站周边进行高密度的商业开发，实际上损害了轨道交通的发展。因此，城市规划不是简单的进行“技术合理”的“空间设计”技术。空间设计是对空间资源权利的安排，体现了不同功能、不同利益群体的诉求，要从更高层次的全局观来审视。

对照香港的城市规划准则可以看到另一种以轨道交通为骨干的城市规划模式。《香港城市规划准则》中明确规定“在规划新发展区及大型的人口及就业中心时，须充分考虑如何尽量利用现有及拟议的铁路路线及车站”。“较高密度的住宅发展应尽可能建于铁路车站及主要公共交通交汇处附近，以期善用发展机会，并减低对路面车辆交通的依赖程度”。“住宅发展密度应随与铁路车站及公共交通交汇处的距离增加而渐次下降”。

交通拥堵的原因在哪里

北京“大城市病”的主要表现是交通拥堵。一种观点认为人多是北京交通拥堵的主要原因，但简单的国际比较就能给出否定的回答。东京大都市区的面积1.35万平方公里，人口3500万，其面积比北京小，人口规模远大于北京，但东京的交通拥堵程度远小于北京，问题的关键在交通基础设施结构和人们的出行结构。东京大都市区有2500公里轨道交通（包括地铁、通勤铁路），1514个轨道交通车站，轨道交通里程和车站数量是北京的5倍左右；早晚高峰期间东京中心城区（23区）乘轨道交通的通勤人数比率高达79％，绿色交通出行的比率为93%，小汽车的出行比率只有4%。而北京六环内轨道交通出行比例为19.4%，小汽车出行比例高达37.7%。

北京交通拥堵的客观原因是快速城市化和汽车社会同时到来，1985年到2015年期间，北京的常住人口由981万增加到2170万，机动车保有量由不足50万增加到561万。虽然城市道路在快速增长，但在收入水平高的超大城市，小汽车进入家庭的普遍化,必然造成严重的交通拥堵。与北京人口规模相当的纽约、东京大都市区，在汽车社会来到之前就已经建成了相当规模的轨道交通网络，形成了建在轨道交通上的城市；在汽车社会到来后，东京、纽约的城市道路没有进行大规模拓宽，开小汽车不如乘轨道交通便捷，乘轨道交通仍是人们的主要出行方式。北京的轨道交通在快速发展，但轨道交通网建设和城市空间结构的调整需要一定时间，才能在缓解拥堵上发挥决定作用。

北京保有和使用小汽车的成本过低，小汽车保有量过高，是造成严重交通拥堵的另一重要原因。上海的人口数量、人均收入水平均高于北京，轨道交通里程与北京相当，但上海的小汽车保有量比北京少200多万辆，其根本原因是：上海从1986年开始实施私车牌照限额发放，无底价拍卖的政策，并一直沿用至今，这显著提高了拥有小汽车的成本。日本东京都的人均收入是日本最高的，但每个家庭的汽车保有量仅0.5辆，远低于其他地区的1.5辆，因为在东京都购买小汽车首先要有停车位、停车费高，使得拥有和使用小汽车的成本远高于其他地区。

对北京城市总规的建言

北京城市总体规划应当是北京大都市区总体规划，其规划范围应当综合考虑北京行政区划内的1.64万平方公里，以及河北省划出要严格管控的京冀交界5000平方公里区域。

北京应建设环形加多条放射线的轨道交通网，引导城市的发展方向。北京地铁10号线长57公里，是东京山手线长度的1.65倍，要进一步扩大10号线的通过能力，一些有条件的区段要建设双复线，使10号线成为北京的大能力通道。目前在10号线上已经有国贸CBD和海淀中关村两个城市副中心，完全可以在枢纽车站上建设多个城市副中心，并从这些副中心出发建设多条通勤铁路延伸到河北。除建设通往燕郊、大厂、香河、廊坊、固安、涿州主城区的6条通勤铁路，还应建设从10号线不同交通枢纽通往昌平、顺义的至少4条通勤铁路。在地铁10号线与通勤铁路交汇的枢纽车站应进行高强度商业开发，在北京城市功能拓展区形成多个副中心。北京未来房地产开发项目、科技工业园区应安排在通勤铁路车站周边, 形成多个规模不等的新城，可以在疏解北京中心城区人口的同时促进河北的经济社会发展，有利于推进京津冀一体化。从远期考虑，北京的地铁和通勤铁路规模至少要达2000公里，才能支撑北京大都市区的正常运行。

北京的人口问题在于人口空间分布的高度不均衡，首都功能核心区面积92平方公里，人口密度高达每平方公里23953人；而占北京行政区划面积一半以上的5个生态涵养发展区的人口密度只有每平方公里218人。北京城市发展新区的面积有6000多平方公里，人口密度为每平方公里1088人，不到五环内人口密度的十分之一。河北划定的京冀交界地区有5000平方公里。该11000平方公里区域人口密度低，没有严控人口增长的必要，且都在北京大都市区范围之内。应从北京大都市区发展的视角来规划北京的城市空间结构和人口分布结构，以轨道交通支撑产业、人口空间分布的调整。通过与物业开发紧密联系的通勤铁路建设，在通勤铁路沿线车站周边可能形成多个规模不等的城镇，包括10个左右类似燕郊的大中城市。

文章来源：财新网；原文链接：http://opinion.caixin.com/2017-04-07/101075396.html