摘自郑永年《关键时刻：中国改革何处去》

东方出版社授权和讯网智库发表

　  如何避免中国城市化的种种陷阱呢? 我在《关键时刻：中国改革何处去》一书中有过自己的见解，现在拿出来与大家分析。在我看来，这是顶层设计问题, 也就是城市化的方向问题。就中国现实来说, 至少可以做如下几方面的事情。

　　城市化首先需要重新丈量土地。近现代国家的最基本的标志就是对人口的统计和对土地的丈量。中国人口统计每隔一段时间做一次, 但土地没有。建国之后, 土改的时候做过一次; 改革开始实行农村生产承包制后, 做过一次。现在很多年没有做了, 对土地数量, 无论是在农村还是城市, 人们认识不一致。近二十多年, 中国的土地制度尽管没有多少变化, 但土地的量发生了巨大的变化。现在人们并不清楚到底有多少农用地、商用地、工业用地、公用地、宅基地, 等等, 也不清楚是谁掌握着土地资源, 是中央部委、地方政府、开发商、军队? 这些都需要搞清楚。现在从中央到地方, 对这些问题都是糊涂账。但这些糊涂账里面隐含着多少腐败, 多少的社会不公平, 多少的社会不稳定风险呢? 重新丈量土地既是基本国家制度建设的一部分, 也可以有效监督城市化, 减少社会风险。

　　其次, 城市化不能过于抽象, 对现有城市要做分类, 对不同类型的城市实行不同的政策。至少可以把中国的城市分为四类。第一类为大城市, 包括北京、上海、广州等。自改革开放以来, 这些城市已经过度扩张, 过度城市化。尽管高楼大厦多了起来, 城市的各项基础设施也可以媲美发达国家, 但不难发现城市的很多方面还不像城市。例如, 这些城市都在不同程度上了出现了“城中村”。“城中村” 是城市简单扩张的结果, 就是在没有解决好农村人口的情况下, 先城市化了。同时, 在这类城市, 包括城市管理在内的“软件” 还远远不足, 需要大力发展和强化。对这类城市, 再提“城市化” 显得毫无意义。这类城市应当强调城市升级。亚洲的很多城市例如新加坡、首尔等都在搞城市的整体升级, 中国可以向这些城市学习很多有益的经验。

　　第二, 对二三线城市, 城市化仍然有很大的空间。中国二三线城市的硬件和软件设施建设有待于改进。现在很多人尤其是受过教育的年轻人都往一线城市跑, 不想去二三线城市, 主要原因是那里的各项基础设施条件很差, 和一线城市的差异实在太大。因为一线城市的拥挤, 现在政府鼓励年轻人往二三线城市去, 但如果二三城市的软硬条件不能得到根本的改变, 情况很难得到改变。这里需要强调的是, 二三线城市建设不仅在于硬件方面的基础设施建设, 更为重要的是软件城市体制改革。如果不能两者并进, 很难吸引人才, 这些城市还是发展不起来。

　　第三, 在城乡结合部, 可以大力进行现在所说的城镇化。城镇化主要会发生在城乡结合部。城镇化的重要性就在于城乡结合部这一特点。80 年代, 当费孝通先生等提倡“小城镇” 建设的时候, 主要指的就是这类城镇建设。在进入90 年代之后, 小城镇建设不再得到强调, 这并不是说, 小城镇建设不重要了。中国人口相当大的一部分还是会居住在小城镇。实际上, 从发达国家的经验看, 到城市化发展到一定阶段的时候, 会有越来越多的人向往居住在小城镇。在小城镇建设被忽视了.多年之后, 这一波城市化有必要再一次强调小城镇建设。现在把从前的“城市化” 的提法改为“城镇化” 是有这方面意思的。

　　第四, 农村的现代化。在任何社会, 城市化有一个限度。从发达的OECD 国家来看, 城市化率为70% 左右, 并且这70% 的人口很多都在向往着过乡下的生活。今天中国的城市化率已经达到了52% 左右, 离发达国家仍然有很大一段距离。但城市化率一旦接近65%, 农村的附加值就会遽然增加。所以, 中国在推进城市化的时候, 现在是应该正式提出“保护农村” 的时候了。

　　中国历来把农村和“落后” 等同起来, 这和欧洲的城市化形成了鲜明的对比。欧洲城市化比较早, 但欧洲的城市化和保护农村一直是同时进行的, 并且欧洲人一直把农村视为传统价值和生活方式的载体, 不可随意破坏。这种情况到今天从来没有变化过。越是城市化, 人们越是认识到农村的重要性。在亚洲, 日本对农村和农业的保护在很多年里是

　　政府的重中之重。韩国在城市化过程中, 农村建设也做得非常好, 成为亚洲的一个典范。这方面, 中国一直是一个反例。无论是毛泽东时代还是改革开放之后, 国家的现代化都是通过暂时牺牲农村、农业和农民的利益来实现的。这是因为现代化强调的是经济面, 所以从前的提法是“农业的现代化”。其实, 比较科学的提法应当是农村、农业和农民的现代化。

　　直到中共十六大之后, 在胡锦涛、温家宝主政时期, 才把解决“三农问题” 提到议事日程上来。国家取消了农业税, 并且提出了“建设社会主义新农村” 的概念。这应当说是一个正确的方向。在“建设社会主义新农村” 概念之后, 高层又进一步提出了“城乡统筹” 的政策概念。但不知道为什么, 现在的政策话语里面, 这些早先的政策话语消失了。现在要进行大规模的城市化, 有必要把这些话语重新提出来,并且提高到更高的程度。要意识到, 城市化绝对不是消灭农村。但如果不明确提出“保护农村” 的概念, 各级政府还是会继续把城市化理解成为消灭农村, 把农民赶出土地。

　　改革开放以来, 中国不是没有城市化。恰恰相反, 中国城市化的速度相当迅速。城市人口从1999 年的约32% 左右提高到2011 年的51%。这个速度不能说不快。人们甚至可以说, 中国城市化简单扩张阶段已经过去, 正如经济的高增长阶段已经过去一样。中国所缺少的是城市精致化。正如前面所讨论的, 中国的城市化会继续进行, 也必须继续进行,但绝对不是从前那样的以GDP 为中心的简单扩张, 而是通过城市体制改革的城市精致化。可以预见的是, 如果没有具有实质性的城市体制改革, 而是继续搞GDP 和简单的扩张, 城市化就是一个巨大的陷阱。这个陷阱不仅会促成中国社会过早陷入中等收入陷阱, 而且会导致长期的社会不稳定, 甚至政治不稳定。在今后相当长的时间内, 政府顶层设计所必须把握的就是城市化的方向, 而绝对不能是追求城市化所产生的GDP。GDP 必须是城市体制改革的产物, 而非党政官员追求的结果。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2015-12-30/181510779.html