作者简介：张智，管理学博士，天津社会科学院经济社会预测研究所研究员，主要研究领域为宏观经济和经济预测。卢卫，天津社会科学院经济社会预测研究所研究员、所长，主要研究领域为管理经济和经济预测。

　　抑制商品住宅价格非理性上涨，一直是政府宏观调控的主要内容。但近十年“屡调屡高”的结果却不尽人意。面对2012年下半年以来的房价涨势，新一届中央政府按兵不动、谨言慎行、统筹施策，决意培育长效机制，体现出“克强经济学”对房地产宏观调控的独特理念和新意。结合当前楼市走向，笔者试对本届政府的楼市调控政策取向及成效做一梳理分析，并提出相应的政策建议。

　　1房地产调控十年效果评价

　　1.1住房交易：新政出台带来一波“马鞍形”行情

　　据国家统计局《2013年6月份70个大中城市住宅销售价格变动情况》显示，与5月份相比，70个大中城市中，价格下降的城市有5个，持平的城市有2个，上涨的城市有63个。环比价格上涨的城市中，最高涨幅为2.4%。“半数左右的城市房价环比涨幅有所收窄。而同去年同月相比，70个大中城市中，价格下降的城市只有1个，上涨的城市有69个。在6月份同比价格上涨的城市中，以北京涨幅最高，达到16.7%，广州涨幅居次，达到16.2%。但与5月份比较，半数左右的城市房价环比涨幅有所收窄。

　　1.2土地交易：前慢后快量缩价涨但溢价率走低

　　据国土资源部发布的全国主要城市地价监测报告，2013年第二季度全国主要监测城市的地价总水平为3226元平方米，整体步入较高区间。在全国105个主要监测城市中，综合地价环比增速上涨的城市为95个，其中5市的涨幅高于3%;涨幅超过5%的城市由上一季度的26个增至38个的其中呼和浩特、深圳、安阳、佛山、顺德等市的地价涨幅更超过10%。同期，住宅地价与综合地价同步上升。同比增幅环比上涨的城市达94个，涨幅超过3%的城市集中在东部和中部地区;同比涨幅超过5%的城市由上一季度的28个增至40个，其中超过10%有呼和浩特、深圳、上海、厦门等9个城市。但从2013年上半年来看，土地市场的供应和成交的降幅依旧比较明显。中国指数研究院的数据显示，1-6月全国300个城市共推出住宅用地4666宗20677万平方米，同比减少32%;成交住宅用地3315宗14720万平方米，同比减少44%;住宅用地平均成交楼面地价1134元平方米，同比下跌3%。尽管6月份京沪穗依然出现了不少高溢价”地王“，但1-6月全国住宅用地平均溢价率仅4%，较去年同期减少15个百分点。

　　1.3市场预期：购房者、开发商和学者同时认为后市看涨

　　央行进行的2013年第三季度房价预期与购房意愿调查显示，有66.7%的居民认为目前房价”高，难以接受“。对未来的房价走势，有34.1%的居民预期”上涨“，45.3%的居民预期”本不变“，45.3%的居民预期”基本不变“，只有7.3%的居民预期”下降“。由网易财经组织的2013夏季经济学家调查显示，有49.35%的经济学家认为下半年房地产市场会量价齐升;62.5%的经济学家认为下半年楼市调控政策会维持现状。据统计，2013年上半年，全国306个城市土地出让金已高达11305亿元，比上年同期大幅增长约60%。其中，北上广深四个一线城市共交易地块514宗，土地出让金高达1829亿元，比上年同期上涨3.15倍。在地价居高不下，股市、黄金等投资市场低迷，在开发商”不缺钱“、”不缺地“的大环境下，如政府不出台新的楼市调控政策，商品房价格上涨的压力不仅存在，而且充满较大变数。

　　1.4地方政府态度：对”一刀切“政策不认同

　　客观而言，多数城市都在今年上半年经历了”新政雷声大，地方雨点小“的过程。在北上广深4个一线城市中，仅有北京按”国五条“要求，严格执行二手房交易征收20%个税的规定。此外，住建部一再宣称的住房个人信息联网工作至规定完成时仅40个城市入网，与预期目标相差甚大。

　　2新型城镇化不是对房地产业新的救赎

　　2012年12月召开的中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。鉴于国家层面的新型城镇化规划方案还未公布，各界对于”新型城镇化“的概念、内涵和目标任务，存在着泛化的解读。一种流行观点认为，既然新型城镇化是要提高外来迁移人口城市定居的”市民化“质量，努力实现基本公共服务均等化，就需要加大城市基础设施、公共服务设施和住宅的投资建设，在加速城镇化的大背景下，房地产业新一轮的蓬勃发展将不可逆转。从经济发展、产业关联和改善民生的角度去理解，这一认识似乎无可非议。但笔者认为，必须深刻把握新型城镇化之”新“，才可能驾驭和实现新型城镇化的既定目标。

　　2.1新型城镇化要以人为本、以质量为本

　　传统或狭义的城镇化主要体现为物质环境的城镇化，如城镇土地利用规模扩张、城镇住宅的大量新建和改扩建、城市生态环境的人为塑造等。而新型或广义的城镇化强调以人为本，坚持城镇化与工业化、信息化和农业现代化协调共进，坚持基本公共服务城乡均等化与一体化，努力弥合和消除因农民工进城、失地农民增加而导致的社会动荡，实现人的和谐与可持续发展。从我国人多地少的基本国情出发，新时期的新型城镇化要力戒盲目追求数量和规模扩充的不良倾向。要坚持低碳、绿色、集约、高效和智能发展的道路，实现人与自然资源、生态环境的和谐与可持续发展。新型城镇化赋予房地产业的历史使命，同样是以人为本以质量为本。房地产业非建筑业，规划、建设、运营和管理城市房地产业，既要考虑其物质建设的要求，也要考虑人与社会阶层、城市乡村与资源环境质量的均衡发展。一些长期受到忽略的重大比例关系，诸如外来迁移人口的城市定居成本与偿付能力关系、城市国有土地开发与乡村集体土地流转关系、城市存量住宅与乡村自有住宅的关系、商品住宅与保障住宅的关系、住宅售价与租金的关系等，均应在新型城镇化战略规划中摆上应有的位置。

　　2.2新型城镇化主要靠政府推动、靠制度约束

　　新一届中央政府的施政时间未及半年，海外媒体就将”金融去杠杆化、避免大规模刺激计划和结构性改革“称为”克强经济学“概念的三大支柱，这显然是不够准确的。就笔者的理解，恰恰是因为中国经济持续下行的巨大压力和国际经济缓慢复苏的复杂形势，凸现了新一届决策者要确保国内经济稳中求进的一些创新思路和因应策略。就经济学的认识，城市的基础设施、公共服务设施、保障性住房等均属于公共产品和准公共产品。城市空间拓展和城镇群体系建设，必须有统一、超前和充分的整体规划和实时监控，凡涉及民生的公共产品和服务，都不能依靠市场自行解决，而要由政府组织、运营和管理。在未来可见的城镇化进程中，政府相应的权力不仅不会下放，更需要进一步集中。从我国各地区经济社会发展差异巨大的国情出发，举凡跨省区的城镇群建设、区域性重大交通基础设施建设、保障性住房的规模化建设，没有中央政府的主持和中央财政转移支付支持，也是难以实现的。要确保新型城镇化质量，努力做到城乡统筹、四化同步，还必须突破传统的体制机制障碍。房地产业发展的顶层设计，要涵盖和充实投融资体制创新，外来人口社会保障机制创新、公共住房分配-退出机制创新、商品住宅价格调控机制创新、绿色住宅产业化引导机制创新等内容，才有可能不走”老路“，逐步实现新型城镇化释放改革红利、缩小城乡差距、促进消费扩大内需等终极目标。

　　2.3新型城镇化的稳妥推进必然要挤出房地产泡沫

　　国家层面的新型城镇化总体规划迟迟未公布的主要原因，一是面临我国经济接连下行的严峻局势，决策者当前更为迫切的任务是要确保宏观经济处于合理运行区间，让资金”支持实体经济发展“。二是针对新型城镇化所做的各种解释，既有提高认识的积极作用，也有误导社会、误导投资的不良倾向，需要有深入的理论解释和正确的舆论引导。三是如何破除地方政府对土地财政的依赖，还没有找到更有效的替代路径。依照房地产是宏观经济”晴雨表“的思维逻辑，我国房地产业在经济下行大势下，必然面临着一个去杠杆化、去泡沫化的收缩过程。观察近半年全国楼市的整体走势亦可见，目前开发商所凭借的房价暴涨、地王频出、资金充裕、刚需扩大等优势不过是昙花一现。随着各发达国家纷纷退出QE，海外热钱已有大幅回流、保障房供应持续扩大和分配趋于规范，以及经济放缓产生的消费紧缩等负面力量掣肘，可有效压缩房价的上涨空间。当然，要做到这一步首先需要消化上一波经济扩张带来的多种”后遗症“，这一结构性调整的艰巨程度难以想象，要以”长痛不如短痛“的心态去主动应对，综合施策。

　　3培育房地产调控长效机制需要政府和市场双管齐下

　　我国房地产市场的渐进启动有三个标志，一是1992年三大直辖市开始土地批租和建设商品住房;二是自1998年停止福利性住房实物分配;三是国务院于2003年将房地产确立为国民经济的支柱产业。从宏观调控意义上回溯我国房地产市场不长的发展历史，其间出现的三次房价上涨危机，1992年和1998年的两次危机完全是凭借行政性调控手段高压矫正，故其后决策者完全有理由相信，行政性调控完全可以调控房价的大起大落。然而在最近十年，政府所采用的房地产调控工具超过了40种，但无论单一使用还是组合推出，调控效果多不尽人意。以至多数购房者极其纠结，为什么国内的房价不降只升?一些坚持房价必跌的学者纷纷噤声，一些热衷鼓吹房价上涨的开发商屡屡得意。笔者认为，中国的房地产价格形成机制较发达国家更为复杂，既不能坐视不管，放任市场自行调节，亦不能抱残守缺，一再坚持行政调控的无用功。培育房地产调控长效机制，实际需要政府调控的有形之手与市场调节的无形之手双管齐下。

　　3.1房地产只涨不跌只是一个神话

　　市场经济条件下，从未有任何商品可以无限涨价。房地产作为不可位移的有价物业，更不能背离这一规律。以美国为例，2007年爆发的次贷危机肇始于房地产泡沫破灭。美国房价从1990年至2007年节节攀升，涨势持续了17年。由于政府对投机风险疏于监管，次级贷款等衍生工具使用过多过滥，最终使房地产泡沫破灭并引发了全球金融危机。再看日本，从20世纪80年代初至1997年亚洲金融危机爆发，房地产上涨持续约18年。国内房地产价格上涨自2000年开始起步，奥运会、世博会和亚运会均对一线城市房价产生推波助澜的作用，房价上涨已持续了13年。深入探求国内房价只涨不跌的根本原因，一是我国房地产市场形成时间较短，决策者对房价变化的规律认识不足;二是经济全球化、金融虚拟化和房地产金融高杠杆化，在不断降低房地产投机门槛的同时，不断放大房地产投机的风险，这也是新世纪以来房地产投机风靡全球的主要驱动力，各国的治理均缺乏招法;三是我国政府使用的调控工具极其不足，市场化、长期功效的工具使用太少，而行政化、具短期功效的工具使用过多。

　　3.2敢于试水更具威慑力的调控工具

　　中国的房地产市场尽管特性突出，但仍与许多人口稠密的亚洲国家具有类似之处。譬如社会发展正处于人口城镇化加速阶段，住房供应以普遍开发成规模、集合性社区为主，普遍采用按揭贷款和预售制等。笔者认为，尽管政府已经使用的政策杠杆名目繁多，但多有形式老套、回馈迟缓、过度使用等弊端，使被调控对象产生广泛的”抗药性“。新的政策设计要善于汲取各国的一些有益经验，设计一些更为严格且立竿见影的调控策略。譬如，可试行取消预售制，改期房销售为现房销售，既可规范交易秩序，也可加速开发企业品牌建设，促进行业洗牌;再如，可推广北京和广州近期推行的商品住房预售价格网上中报制度，并接受国土房管部门的价格指导，借助政府的”最高限价“封杀高价楼盘。又如，对于长期难以落实的保障性住房资金来源，可借鉴国务院最近推出的铁路投融资体制改革的做法，以中央财政性资金为引导，吸引社会资本投入，设立保障住房发展基金。创新保障住房债券发行品种和方式;还可向地方和社会资本开放具有经营性质的保障性住房项目的所有权和经营权，多渠道筹集建设资金。创新试行一些调控手段的前提以满足大多数人利益为目标，要充分预估各种运营风险。当然，创新尝试一些调控手段必然会冲击既有调控模式下固化的利益格局，房地产市场具有突出地域性特征，可按照先易后难、积极试点方式推进。

　　3.3激发地方政府主动调控是革除”一刀切“调控弊端的根本出路

　　在房地产价格调控的各个利益攸关者--购房者、开发商、中介代理商、银行、中央政府(政策制定者)、地方政府(政策执行者)--之间，最受指摘的往往是开发商和地方政府。开发商逐利是本性使然，但地方政府的种种失误确是难脱干系。前美国总统里根有句名言：“在这场危机中，政府不是解决方案，政府就是问题所在”。如何在地方政府层面妥善处置“既做裁判又做球员”的矛盾：一是要处理好中央政府与地方政府财权、事权和物权不对等的关系，加快房地产相关税收制度的创新建设，尽快形成以房地产地税收入为主体资金渠道，取代畸形的土地财政渠道;二是配合新型城镇化，中央政府要研究针对不同类型城市房地产调控的方针、原则和目标，在民间和业界早有一二三四线城市的自然分类，要利用和完善房地产统计体系，尽快建立与国际标准接轨、置信度强的租售指数体系，加强对房价走势的预判预警分析;三是要将调控地方房地产市场的决策权充分下放给地方政府，将控制房价涨幅、供应保障性住房等指标纳入地方经济社会发展计划，并作为考核地方政府工作绩效的依据。由此可避免出现宏观调控全国“一刀切”的政策失真，最大限度地调动地方政府参与房地产调控的主动性和创造性。

　　文章来源:中国改革论坛网，转载自《中国房地产》学术版2013年第9期

　　详见：http://www.chinareform.org.cn/society/Housing/Policy/201312/t20131205_182376.htm