（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

　　草原是陆地覆盖面积最大的生态系统，被称为“地球的皮肤”，在防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气以及维护生物多样性等方面具有不可替代的作用。我国是世界第二草原大国，拥有各类草原面积近60亿亩，约占国土面积的40％。草原既是我国江河的源头和涵养区、维护生物多样性的“基因库”，也是畜牧业发展的重要资源和牧区群众最基础的生产生活资料。合理开发草原资源、加强草原生态保护对维护国家生态安全和食物安全、促进农牧民增收脱贫、维护民族团结和边疆稳定具有重要战略意义。

　　生态治理绿了草原富了牧民

　　近年来，我国草原生态文明建设加快推进，草原生态系统保护与修复成效显著，全国草原生态总体向好，局部地区生态环境明显改善。

　　第一，草原生态保护优先理念不断深化。2011年，国务院印发《牧区文件》，扭转了过去片面强调草原生产功能、忽视草原生态功能的观念，确定了“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，推动草原生态步入良性循环轨道。《牧区文件》提出把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置，根据不同牧区资源禀赋条件，因地制宜，科学确定草原保护建设利用的重点。青藏高原中西部、新疆帕米尔高原和准噶尔盆地、河西走廊、内蒙古西部等地区，坚持生态保护为主，实施全面禁牧；青藏高原东部、内蒙古中部、新疆天山南北坡、黄土高原等地区，坚持生态优先，保护和利用并重，严格以水定草、以草定畜，适度发展草原畜牧业；内蒙古东部、东北三省西部、河北坝上、新疆伊犁和阿勒泰山地等地区，坚持保护、建设和利用并重，加大建设力度，全面推行休牧和划区轮牧，实现草畜平衡。

　　第二，各项政策、工程的实施使草原得以休养生息，全国草原生态总体向好，“风吹草低见牛羊”的美景在一些牧区重现。自2011年实施草原补奖政策5年来，中央财政累计投入773．6亿元，支持实施草原禁牧面积12．33亿亩、草畜平衡面积26．05亿亩、牧草良种补贴面积1．2亿亩。草原生态环境加快恢复，全国重点天然草原牲畜超载率从2010年的30％，下降到2015年的13．5％，基本达到草畜平衡。

　　实施天然草原退牧还草工程实施以来，工程区草原得以休养生息，草原植被覆盖度和牧草产量明显提高，草群中优良牧草比例逐步增加，草原生态环境逐渐好转。据农业部监测，2015年退牧还草工程区草原植被覆盖度较非工程区高出9个百分点，牧草高度高出48％，鲜草产量高出40．2％。通过实施游牧民定居工程，游牧民由四季游牧转为冬春定居补饲、夏秋放牧，促使天然草原植被恢复和产草量提高，大量牧民转产转业，有效缓解了天然草场的承载压力。实施农牧交错带已垦草原治理工程，通过建植多年生人工草地，提高了治理区植被覆盖率和饲草生产、储备、利用能力。

　　第三，草原生态保护和现代畜牧业发展、牧民增收实现双赢。草原畜牧业特色突出，是特色畜产品供给的主渠道。草原地区坚持在保护中发展、在发展中保护。各地着力加强人工草地和牲畜棚圈等基础设施建设，促进草原畜牧业由天然放牧向舍饲、半舍饲转变，初步实现了“禁牧不禁养、减畜不减肉”，草原畜牧业发展方式由粗放型向效益型转变。改良牲畜品种，优化畜群结构，推广舍饲圈养，加快周转出栏，发展加工增值，草原畜牧业综合生产能力明显提高，草原生态保护和畜牧业发展、牧民增收实现双赢。草原补奖政策将近90％的资金直补到户，增加了牧民的收入，有力促进了生态补偿脱贫。

　　草原生态治理能力需不断提升

　　长期以来，由于自然、地理、历史等原因，我国草原生态文明建设保护存在以下困难和问题。

　　第一，草原资源底数不清。《草原法》规定建立草原调查统计制度，定期开展草原资源调查统计工作，但该制度至今尚未建立执行。实践中，不同部门对于草原资源数据口径不一。例如，上世纪八十年代第一次全国草地资源调查数据为58．9亿亩，2011年 “国土二调”的数据为43．1亿亩，相差15．8亿亩；江西省草原面积，农业部门统计数据为6663．5万亩，“国土二调”数据为455万亩，相差近15倍。当前，生态文明体制改革正在深入推进，对草原生态资源的精准化管理提出了更高的要求，亟须建立统计调查制度，尽快启动第二次全国草地资源调查。

　　第二，草原监理和技术服务能力滞后。我国草原地区大多地处偏远、交通不便，草原管护任务十分繁重。长期以来，我国草原监督管理层级低、管理人员少，开展精细化管理难度大。不少地方草原监理机构不健全，全国县级以上草原执法监督机构共900多个，从事草原监理和草原技术推广工作的专业人员各约1万人，平均每60万亩草原仅拥有1名监理人员和1名技术推广人员。由于对草原监理和草原技术服务机构缺乏投入，加之牧区地方财政困难、执法装备短缺落后、技术服务半径小等问题比较突出，制约了草原执法监督和技术推广工作的正常开展。

　　第三，草原生态系统整体仍较脆弱。我国草原生态总体向好，但仍处于起步恢复阶段。全国中度和重度退化草原面积占到总草原面积的三分之一以上。草原资源环境承载压力较大，大部分牧民收入主要依赖牲畜养殖，加之草原旱灾、鼠虫害和毒害草灾害频发，工业化、城镇化进程中对草原的侵占破坏难以避免，即使是已经恢复的草原生态系统整体仍较脆弱。

　　第四，畜牧业发展基础薄弱。近年来，国家加大了对草原生态保护的投入，但对牧区牲畜棚圈、青贮窖池、储草棚库等生产性设施的投入少，“水、草、料、林、机”配套水平低，制约了畜牧业发展，在一定程度上影响了牧民实施禁牧和草畜平衡、发展标准化养殖的积极性，不利于草原生态保护成果的巩固和扩大。

　　着力推进草原生态文明建设

　　应坚持保护为先、预防为主、制度管控和底线思维，兼顾保障草原生态安全、实现草畜平衡和农牧民增收，着力推进草原生态治理体系与治理能力现代化。

　　第一，制度创新引领草原生态治理。

　　1．建立健全草原法律法规体系。推进《草原法》修订工作，增设草原资源资产产权和用途管制、草原资源资产离任审计、草原资源损害责任追究和草原生态补偿等制度。大幅提高破坏草原资源、生态环境的违法成本，解决对违法处罚偏轻、法律依据不充分等问题。全面修改完善《草原法》配套法规。按照《国家生态安全政策》中“研究制定基本草原保护条例等法律法规”的工作要求，加快《基本草原保护条例》立法进程，使基本草原划定管理工作有法可依。

　　2．完善草原休养生息制度和草原保护体系。加快建立以基本草原保护制度、草原承包经营制度、禁牧休牧划区轮牧制度、草畜平衡制度、草原监测评价考核制度为主体的草原休养生息制度体系。加快建立基本草原保护制度，划定和保护基本草原；稳定和完善草原承包经营制度，实现承包地块、面积、合同、证书“四到户”，规范承包经营权流转；全面落实禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，切实减轻天然草原承载压力，实现草原休养生息和永续利用。

　　3．提高草原执法监督能力。加快推进草原行政执法体制改革，建立一支权责统一、权威高效的草原行政执法队伍，大幅提升执法能力。加快建立完善草原行政执法与刑事司法衔接机制。实行草原专职管护员制度，专门开展管护工作。配齐配强必要的草原生态巡护技术装备及交通设备。加强业务培训，提高人员综合素质。

　　4．加强草原生态监测能力建设。启动全国草地资源调查专项，全面摸清当前草原资源家底，为建立更加严格的资源管控制度、扎实推进草原生态文明建设奠定坚实基础。

　　第二，多措并举保护恢复草原生态环境，实现“人—畜—草”平衡。

　　1．传承优秀草原游牧文化，发展新时代草原文化，树立并践行尊重自然、爱护自然的生态文明理念，加快推进草原生态文明建设。

　　2．推进草原生态红线划定工作，严守草原生态空间。制定草原自然保护区规划，加快草原自然保护区建设步伐。

　　3．坚持工程措施与自然修复相结合、重点突破与面上治理相结合，着力保护和恢复草原生态系统，不断提高草原生态产品生产能力。扩大退牧还草工程实施范围，实施新一轮退耕还林还草工程，扩大退耕还草规模。继续实施京津风沙源治理和石漠化综合治理工程，加大草原有害生物和黑土滩治理力度，实施农牧交错带已垦草原治理。

　　第三，大力发展现代草原畜牧业。

　　在保护草原生态环境的前提下，加快现代草原畜牧业发展，促进牧民增收和产业精准脱贫。继续开展粮改饲和草牧业试验试点，促进种植结构调整和草畜配套，推进现代饲草料产业体系建设。实施南方现代草地畜牧业推进行动和振兴奶业苜蓿发展行动，扶持草产品和畜产品生产加工营销。落实《牧区文件》要求，启动实施草原畜牧业转型示范工程，加快培育养殖大户、家庭牧场、牧业专业合作组织等新型经营主体，积极引导龙头企业在牧区发展特色养殖基地，提升草原畜牧业的经营管理水平，提高草原利用水平和生产效率，通过生产发展和牧民增收来促进草原生态保护。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-12-07/187232653.html