经济观察

党国英:如何正确理解农地制度改革
发布时间:2017-01-05 10:23:46

农地三权分置在现实中已经是一个客观存在2002年颁布的农村土地承包法实际上已经暗含了三权分置要求。未来我国农村农业的发展空间的确很大,但实现发展目标需多方面配套改革。

中央两办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》之后,舆论给予高度关注,对不起,我要辞职回农村当农民了,把三权分置明确的意见当做最新的利好来解读,这样的舆论表述,确实反映了全社会对深化农村土地制度改革的殷切期待。但是,如果一味过分乐观,而不能理解文件的现实针对性,或者以为文件的发布在短期内就有某种立竿见影的实际效果,可能反而偏离了文件本身的方向,还有误导之嫌。

三权分置基本架构早就有了

在此项文件正式发布前,农地三权分置的表述已经见诸一些官方文本或领导干部的讲话,国家教育部甚至已经发布了关于农地三权分置研究课题的招标文件。在实践中,农地三权分置也已经是一个客观存在,官方文件只是对这个现实存在做了一个政策层面的总结、规范,其中对某些具体的权利关系仍留下了今后进一步做政策细化的空间。

为什么说农地三权分置在现实中已经是一个客观存在,而不是一个全新的政策创造?在上世纪70年代末实施改革开放之前,不仅农村土地归集体所有,连土地经营权也由集体控制。农村改革创造出了一个土地承包经营权,并将这项权利赋予以家庭为单位的各个集体成员。这就有了土地集体所有权与农户土地承包经营权的分离。

再到后来,越来越多的集体经济组织成员脱离了农业,但承包土地的农户倾向于将自己由社员身份得到的土地权利当做财产,不愿意在进城市工作后随便放弃这份财产。于是,他们虽然将土地转让给他人经营,但仍然坚守自己与集体之间的土地承包关系。这个承包权他们想留在手上,只愿意转让有期限的土地经营权。这就又发生了农户土地承包权与他人土地经营权的分离。

2002年颁布的农村土地承包法实际上已经暗含了三权分置要求。该法笼统地允许承包经营权可以流转,但又指出土地流转后原土地承包方与集体发包方的承包关系不变,这意味着能够转让、流转的不是基本的承包权,而是经营权。此次中央文件则明确区分了承包权与经营权,并提出稳定前者、放活后者的意见。

我们不妨把土地承包权看做一种非市场化的、只与农户的身份有关的土地经营权,这种特殊的经营权不能随意转让;能自由转让的是有期限的经营权。

新文件我们到底该关注什么?

现实中的三权分置基本格局形成后,官方过去一直没有用系统的政策语言给予阐述,而现实中早已有这种必要性。一个重要原因是,总有理论界人士及基层官员对这种格局的解读及操控,或淡化了土地集体所有权的真实意义,或否定了土地承包权的现实功能,不利于建立及稳定有效的农村经济关系。中央出台这个文件,将三权分置关系按照有利于农村经济发展的要求说得更清楚一些,无疑是有意义的。

对于这个文件,我们更应注意的还是以下几点:

第一,土地制度改革的根本目的,是要通过建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,为中国社会经济发展服务。这其中,最重要的目的是推动农业规模经营水平的提高。这是中国农业现代化的必经之路。

第二,文件规定,土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利,但这些权利的具体实现是将土地承包给农户,由作为集体经济成员的农户来享有这些权利。现实中,由集体领导行使的权力主要表现为土地发包权以及对土地使用的合法合规监督权。集体组织的领导人并无别的涉及土地的重要权利。集体领导人越界行使权力不为政策允许。

第三,农户的土地承包权长久不变。这个政策在2008年已经提出,新文件再次重申。但承包期限究竟有多长?至今官方没有明确,但迟早要明确。笔者个人认为,只要土地承包权确权登记工作能确保公正合理,就可以将土地承包期限规定为可世代继承的永久性权利,不再设置有限的时间。

第四,文件规定,农户的土地承包权也可以转让,但只限于在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意。2002年颁布的农村土地承包法规定了土地承包户拥有土地承包经营权流转的权利,未指定受让方的身份。现在明确要区分承包权与经营权,前者转让的范围是集体经济组织内部。这就意味着,一个非本村原住民要投资农业,不能寄希望于购买土地,恐怕在很长时期内不得不考虑其他方式获得土地经营权。

第五,新文件把赋予经营者更有保障的土地经营权,看做完善农村基本经营制度的关键。文件主要强调对土地流转合约的保护,防止几种情形下对农业投资者合法利益的侵害。以往实践中常常发生土地流转合约遭到背弃的情形,大大增加了专业农业经营者的风险。新文件出台有助于降低此类情形的发生率,对投资者有利。

土地制度改革仍很艰难

中央此项文件发布实施后,会不会短期内使中国农村农业经济有一个大的飞跃?应该不会。原因很简单。上世纪70年代末推行的农村家庭承包经营制度,使农民骤然摆脱了三权合一的束缚,极大释放了农民的生产力。现在形势完全不同了,三权分置在实践中已经形成并发挥作用,中央文件只是对现实模式的追认与规范,其积极作用只能缓慢释放。

未来我国农村农业的发展空间的确很大,但实现发展目标需要多方面配套改革。现在难题是,小农户耕种自己的土地,劳动成本比较高;专业大户主要耕种流转来的土地,虽然劳动成本降低了不少,但土地流转成本高,例如地租率高。地租往往与农业全部纯收入不差上下。若不能消除这种制约农业规模经营发展的情形,中国农业农村发展很难有长远希望。

解决上述问题,还需要更深入地推进土地制度改革及其他配套改革。

扩大农业经营规模的前提是越来越多的农村原住民进入城市,而城市房价过高,制约他们进城定居。城市房价高的重要原因之一是城市土地规划不合理,居民住房建设用地供应少,其他类型土地供应多,所以必须改革城市土地规划管理制度,把城市房价降下来。

包括地租在内的土地流转费用高,与土地流转中的供应与需求关系不协调有关。从供应方面看,农民举家进城不容易,留守农村的妇女与老人守住小块土地的机会成本比较低,他们不大愿意将土地流转出去。还有的农户预期自己的土地可能会转变用途、实现增值,担心土地流转后牺牲很大利益。从需求方面看,有的农业投资者寄希望于通过土地用途改变获取更大利益,并不在乎短期的土地流转成本,致使土地流转需求增大。这两方面一小一大,势必拉动地租率提高。

解决这个问题,一方面要通过城市土地管理制度改革降低房价,鼓励农村居民举家进城,加速推动我国城市化进程;另一方面要建立农业保护区,稳定土地流转当事人对土地用途的预期,抑制土地投机冲动。显然,这些改革难以一蹴而就,未来改革任务还十分艰巨。

 

文章来源:中国改革论坛

详见:http://people.chinareform.org.cn/D/dgy/Article/201611/t20161109_257237.htm