（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任）

 

[当前的土地制度改革主要是为解决经济发达地区在先行过程中遗留下来的各种历史遗留问题，而广大中西部地区根本就不存在这些历史遗留问题，因此也就不必去学习发达地区土地制度改革的经验。国家更不应以发达地区先行劣势下的土地改革经验，来指导全国的土地制度改革]

 

　　改革开放之后，沿海发达地区在土地利用上形成的究竟是经验，还是教训？

　　沿海发达地区与中西部地区情况不同

　　中国有一个好的传统是先试点再推广。中国区域广大、人口众多、国情复杂，任何改革都先进行试点，然后对试点进行总结完善，再行推广，就可以降低改革失败的风险，提高改革的成功率。

　　中国改革开放是从沿海地区开始的，沿海地区走在全国前面，不仅经济发展速度处在全国前列，而且经济发展遇到的各种制度障碍和各种利益争执都需通过改革来破除和解决。沿海发达地区遇到问题后进行的改革对全国具有示范意义。

　　在土地制度上也是如此。经济快速发展，一部分价值附着在不可移动的土地上。如何分享土地上的巨额增值收益，成为各方利益主体争夺的焦点，之前相对比较简陋的政策和制度规定无法应对复杂而激烈的利益争夺，因此就要求有更多更复杂的制度创新。

　　发达地区不断进行的制度创新及发达地区因此对国家层面制度改革的需求，必然引发国家层面的关注，国家对沿海发达地区土地制度改革实践的关切，对其制度创新的吸纳，最终将发达地区的土地制度或改革诉求上升到国家意志，成为影响全国的制度安排。

　　然而麻烦的是，发达地区当前遇到并正在改革以解决的问题，也许全国大部分地区都不存在，因为当前发达地区土地制度改革的焦点是土地上附着价值如何分配的问题，而中西部地区土地上却很少有这样的高额价值附着。

　　先行劣势不是经验

　　前不久我到珠三角调研发现，珠三角核心区域，无论农地还是建设用地，几乎都已进行了建设。

　　以深圳为例，上世纪80年代为了发展“三来一补”加工业，地方政府鼓励村社集体和农民用土地入股建房子。村社集体建厂房出租，农民则建高层住宅出租。快速经济发展掩盖了土地无序建设中存在的问题。待发展到一定阶段才发现，缺少规划的土地开发相当不合理，而且无序建设很快就耗尽了有限的土地资源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已开发的土地上都已经附着了大量的既得利益，珠三角核心区的农民成为了土地食利者。

　　待到经济发展到一定阶段，城市要发展，产业要升级，才发现已无地可用，因此就要进行“三旧改造”，就要“腾笼换鸟”。无论是“三旧改造”还是“腾笼换鸟”，都必须补偿现有土地上附着的既得利益。广州市仅仅一个猎德村的改造，地方政府就花费了四五十亿元财政资金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千万个。

　　珠三角不仅新的产业难以落地，而且进行城市基础设施建设的成本也极高。广州到佛山的轻轨，征地拆迁成本极高。珠三角经济增长所产生的财富大量进入到当地农民手中，珠三角已经形成了一个巨大的土地食利阶层。

　　以“城中村”改造为代表的“三旧”改造显然不是珠三角的“专利”。全国几乎所有特大城市和大城市都有城中村改造这样的艰难任务。浙江近年来大力推进美丽乡村建设，搞“三改一拆”，主要是拆违，成本极高，反弹很大。北京不仅仍有很多城中村难以拆除，而且周边地区遍布小产权房。苏南早在上世纪70年代开始发展乡镇企业，农地上建了很多工厂。现在这些乡镇企业可能早已破产，但这样的农村集体性质经营性建设用地如何使用，在制度上也存在问题。

　　如何解决这些历史遗留问题，成为了经济发达地区既头痛又不得不想方设法解决的难题。解决办法有二，一是花巨资补偿利益，通过补偿附着在不可移动土地上的既得利益，清空土地上的附着物，然后做最应当进行的建设；二是进行补救性的制度改革，消化问题及防止产生新的问题。

　　先行发达地区土地利用上出现大量历史遗留问题，可以说是事出有因。以农村集体建设用地为例，本来按《土地管理法》，所有建设用地只能申请国有土地，不应当出现集体经营性建设用地这样一个名目。但无论是珠三角还是长三角，地方经济发展过程中，有些是《土地管理法》还没有出台，或者刚出台时执行不严格，全国农村普遍都在集体所有土地上兴办乡镇企业。到《土地管理法》严格执行时，已有相当数量（数千万亩）集体土地用于经营性用途。

　　再如城中村，在城市发展初期，地方政府往往只征收了村社集体的耕地而没有改造村庄，村民在自己的宅基地上建房出租，随着城市快速发展与扩张，城中村问题越来越严重。

　　再如小产权房，最早深圳发展“三来一补”加工业，为外来农民解决住房问题，甚至发文鼓励农民在自己宅基地上建房。

　　这就造成了发达地区在土地利用上的先行劣势，以致现在发达地区不得不花费巨资想尽办法来解决这些历史遗留问题。

　　这种情况下产生出来的发达地区的制度创新，显然并不是什么先进经验，而只是沉痛教训。

　　中西部地区土地制度安排上的后发优势

　　相对于发达地区，广大的中西部地区经济发展相对落后，土地资源丰富，且土地开发普遍较晚，土地上附着的既得利益较少。因为发达地区先行探索所积累的经验和教训，国家建设规划和政策法规设计上，都及时进行了制度安排，从而防止了土地建设上的混乱局面。

　　正是得益于发达地区土地建设上的教训，中西部地区土地建设和管理比较规范，可以画出最新最美的图画。这幅图画中，最为重要的是利用了中国土地公有制的优势，通过土地用途管制和征地制度，做到了土地非农使用增值收益的涨价归公。结果就是，在经济发展和城市扩张的过程中，一方面，更多农地被国家征收为城市建设用地，农地非农使用增值收益的主体部分以土地财政的形式变成城市基础设施建设的主要资金来源；一方面，良好城市基础设施和有序建设规划又为经济增长和城市发展提供了基础条件。

　　因为吸取了沿海发达地区的教训，有国家制度的保障，中西部地区相对落后的发展在土地利用上反而享受到了土地制度安排的后发优势。正是严格的城市规划和土地管理，使中西部地区经济发展和城市扩张可以避免土地食利集团的分利，可以依据地方发展的需要来进行最佳建设。

　　也就是说，当前中西部地区在土地利用上具有沿海发达地区不可比拟的后发优势。当前的土地制度改革主要是为解决经济发达地区在先行过程中遗留下来的各种历史遗留问题，而广大中西部地区根本就不存在这些历史遗留问题，因此也就不必去学习发达地区土地制度改革的经验。国家更不应以发达地区先行劣势下的土地改革经验，来指导全国的土地制度改革。

　　当前正在全国推进的33个封闭运行的土地改革试点，包括15个农村建设用地入市改革试点，15个农村宅基地改革试点，3个征地制度改革试点。

　　令人焦虑的是，当前正在推进的这33个土地制度改革试点似乎正将发达地区的先行劣势包装成为制度优势，而中西部地区却将本来的土地制度优势置于一边，正专心致志地、高成本地、明知不可能复制却还要去推广沿海发达地区的做法。

　　必须改变当前33个土地改革试点中可能存在的这种严重误会。

 

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-06-02/184193134.html