作者简介：郑永年，1962年生，博士，新加坡国立大学东亚研究所所长。其主要从事中国内部转型及其外部关系研究，主要兴趣或研究领域为民族主义与国际关系；东亚国际和地区安全；中国的外交政策；全球化、国家转型和社会正义；技术变革与政治转型；社会运动与民主化；比较中央地方关系；中国政治。
农村的社会秩序建设在社会建设中具有特殊重要的意义。我国社会是否稳定基本上取决于农村是否稳定，这个现象数千年没有变化过。因此，农村的社会秩序有必要单独提出来讨论。无论是历史还是当代经验，不难发现，农村农民问题的核心是土地问题，农民工问题的核心是土地问题，城市居民的生存空间（住房）的核心是土地问题，连各级政府的生存问题也是土地问题。概括地说，土地已经成为众多问题中的“纲”。如果从土地问题入手，中国必须同时进行三场与土地有关的改革运动。
这三场改革运动的核心是社会的三大群体，即农民、农民工和城市居民。农民靠土地为生，土地问题是农民的关键是不言而喻的。农民工也是土地问题。所谓的农民工就是尽管已经成为工人了，但还在家乡保留一块土地。这块土地的去留决定了农民工的未来身份。城市居民没有土地，但其所面临的问题也是和土地有关，即住房。在我国社会，城市居民住房问题越来越表现为土地问题。
我国的改革在农村开始，并且是以土地为核心的。第一波土地改革的表现方式就是农村家庭生产承包责任制，这一制度创新有效解放了农村的劳动生产力，完全改观了农村的面貌，并且也为日后的城市改革奠定了坚实的基础。但是，第一波土地改革到现在，农村的发展似乎已经到了顶点。无论从哪个方面说，农村的进一步发展缺失动力。21 世纪初，中央政府免掉了土地税，但这并没有在很大程度上改善农民的生活。实际上，农民和其他社会群体的收入等各方面的差异还在迅速扩大。没有很大的改革，农村的衰败似乎是不可避免。在很多乡村，现在只剩下老少妇幼。
农民工这一块的问题更大。农民工为中国的工业化和城市化做出了很大的贡献。可以说，没有农民工，中国就不可能有这样快速的工业化和城市化。实际上，工业化和城市化的进一步发展更离不开农民工。但很显然，快速的工业化和城市化并没有消化和吸收农民工，否则，就不会有农民工这个概念了。这是和其他国家很不一样的地方。因为离开了土地，但城市又不能吸收他们，所以农民工就成为了中国社会的第三元，即在城、乡二元之上的新的一元。这第三元是中国社会最不稳定的因素。可以相信，农民工的问题在今后会越来越严重。第一代农民工还可以还原为农民或者成为城市居民，但第二代农民工已经不能还原为农民了，因为他们生在城市、成长在城市、在城市接受教育。即使他们在农村有一块土地，土地对他们来说可能带来另外的问题。就是说，第二代农民工是不可能再回到农村去的。现在第三代农民工已经开始成长了。
城市居民这一块也在出现很多问题。传统上，城市居民受国家的各种保护，是我国社会的特权阶层（和农民相比较）。在城市，政府和市民之间的互动模式是基于不成文的“契约”之上的，即政府为市民提供基本的社会保障，而市民接受政府管治。但城市的各种特权已经在市场化改革过程中消失了。因为社会改革的滞后，城市居民正在面临越来越多的困难。失业、城市新贫民、社会抗争等从前鲜见的现象，现在已经变成城市常态了。城市是中产阶级的集中地。前面讨论过，如果中产阶级不能壮大，社会的稳定基础就会很微弱，党的社会基础也同样会出现问题。我国是否会出现一个可以加以治理的社会结构，很重要的一方面就取决于是否能够培养一个强大的中产阶层。
可惜的是，到目前为止，中产阶层还是小得可怜。中产阶层的成长和中国高速的经济发展不成比例，主要原因是社会政策的缺失。各级政府所推出的各种刺激经济的举措不是在培植中产阶级，而是在一次又一次地破坏中产阶级的成长。在诸多社会政策中，住房政策是关键。“房奴”社会对中产阶级的成长很不利。而要解救“房奴”，土地问题就是关键。
所有这三大块问题，发展很快。如何解决？这些年来，领导层提出的城乡整合是个有效的方向。城乡统筹和整合就是要把城市改革和农村改革一同考虑；而统筹城乡改革的关键就是土地问题。中国需要新一波的土地改革运动。
简单地说，新的围绕土地的改革是要保护两个社会群体（农民和城市居民），而从长远看是要吸纳农民工和取消农民工制度。要保护生活在农村的农民，就要保护他们的土地权益。这里必须看到两种发展趋势。第一，尽管中国的城市化进展得很快，但在今后很长的历史时期里，大部分农民还是会生活在农村。第二，农村的总人口必然呈现下降趋势，越来越多的农民会转变成为城市居民。这两个特点就决定了，一要保护农民土地权益，二要容许土地的“流转”。
但农村的土地问题不仅还没有真正得到解决，而且在迅速恶化。这些年来，随着各方面对土地需求量的急剧增加，对农民土地的剥夺也在加剧，并且已经演变成为社会冲突甚至暴力的一个重要根源。如何保护农民的土地的问题必须得到解决。土地的“流转”不可避免，但在“流转”之前必须先提供给农民足够有效的土地保护机制。否则“流转”就会演变成各种变相的剥夺。
土地流转的必要性一方面来自农村集约经济的客观需要。依赖土地的小规模经营，已经成为农村劳动生产力低下的一个重要根源。从少量土地所得到的收益，只能使农民维持在生存的水平。同时因为农村工业化的发展，很多农民已经离开了土地，或者不再依赖土地而生存。这部分的土地（或者土地使用权）需要“流转”给其他人，以期达成农业的规模经济。
土地流转的必要性也来自城市化的需要。城市化需要大量的土地，要求把很多农村的土地转化成为城市用地。这里要考虑的是两个社会群体，即农民工和城市居民。如上所说，农民工是社会最不稳定的一个因素，从长远来说必须消化这个群体。这个群体不被消化，既不能解决农村问题，也不能解决城市问题。农民工这个群体没有被吸收或者被吸收得很慢，是农村问题不能得到解决的一个重要因素。同时，这也是城市化速度过慢的一个重要因素。农民工尽管生活在城市，但是他们既不能享受城市居民的“市民权”，也不能为城市做出其应有的贡献。解决农民工这个群体的经济条件在很大程度上已经存在，主要的障碍在于政治和行政上的（如户口制度）。农民工（尤其是第二代和第三代）只能通过城市化得到解决，没有任何其他的办法；而解决方式的最重要的一环，就是农村土地向城市的“流转”。
城市居民没有土地，但他们的问题也与土地有关，即住房。要从“房奴”或者“蜗居”解放出来，至少需要两个条件，其一是政府有效的社会政策，二是获得从农村“流转”出来的土地。“房奴”局面的形成一是因为没有土地方面的社会政策，二是因为土地供应量的不足。和所有其他国家一样，城市化必然意味着向农村要土地。而对大多数农民或者农民工来说，只有放弃了土地，才能真正被整合进城市，就是说农民和农民工可以用土地交换市民权。
无论是农村社会秩序的重建，还是推进城市化（即解决农民工问题）或者壮大城市中产阶层（城市居民的住房问题），这是农村集体土地所有制的改革是关键。
对农村社会秩序而言，集体土地所有制已经成为各种冲突的根源。为什么？一句话，农村土地集体所有制的弊端在于这样一对基本矛盾，即土地的数量是固定的，而集体则不是固定的。在集体不是固定的情况下，土地必须不断重新分配，重新分配土地产生冲突。再者，拥有土地的这个集体也在不断追求土地的经济利益，例如集体土地的租让、城市化进程中的征用等。土地产生利益，而利益必须再分配，利益再分配产生冲突。另外，可以支配集体土地的社会角色，不管是组织还是个人，不管是党支部还是村民委员会，必然是自利导向的，他们必然通过各种方式从土地上获取个人利益，就是腐败。也同样重要的是，集体之外的社会角色也可以通过各种手段来获取集体土地的利益，这主要包括上级政府和开发商。上级政府往往动用政治权力，而开发商往往动用经济资源。无论哪里，农村所有与土地有关的冲突都是在这几个层面发生的。
不管怎样，农村集体土地所有制并没有使得这个集体的成员真正获益。各个社会角色都在利用土地的集体性质来追求自身的利益。土地集体所有制因此必须加以改革。从国际经验看，土地要不是国家所有制，要不就是个人所有制，没有其他更好的选择。在中国的传统文化中，在中国现实的意识形态中，农村的土地的私有化可能不是一个政治上可行的选择。农村土地不能私有化，但土地是可以国有化的。同时，传统和改革开放以来的经验也表明，土地的使用权也是可以私有化的。土地承包责任制就是土地使用权私有化（家庭化）的一种形式。因此，中国的现实可行的选择就是在进行农村集体土地国有化的同时进行农村土地使用权私有化（家庭化）的改革。
国有化不是剥夺农民土地。可以向中国台湾等社会吸取成功的土地改革的经验。政府必须一次性地向农民补偿土地国有化，在此基础上再进行土地使用权的私有化（家庭化）。一旦使用权私有化，那么土地流转交易就不再成为问题。当农民把土地交易权掌握在自己手上的时候，其利益就受到了制度性的保障。没有其他社会角色可以强行从农民手上夺取土地。这必然会大大减少农村的冲突，尤其政府和农民之间的冲突。同时，使用权的私有化（家庭化）必然造就农村劳动生产力的再一次大解放。
更为重要的是，农村土地使用权的交易和流转可以有助于解决上面所说的农民工问题和城市居民问题，从而加快城乡的统筹和整合，加快城市化进程。
在一定程度上说，农村集体土地使用权私有化（家庭化）已经变得不可避免。在实践层面，尤其在经济发达地区如珠江三角洲和长江三角洲等地，一线地方政府官员一直在探索农村土地制度的改革。各种有成效的实验就是化解土地集体所有制所带来的负面弊端。一旦在思想意识形态上接受土地使用权的私有化（家庭化），就可以造成一种整合性的综合改革政策。如果能够形成整合的改革政策，必将带来一场大改革。这场大改革可以为中国经济社会的可持续发展提供长期的动力，把国家的工业和城市文明提升到一个新的高度。与此同时，这场改革也会彻底改观中国的传统农业文明。
文章来源：中国改革论坛网，转载自《IPP评论》
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