土地制度改革是新一轮农村改革的核心，是再一次释放促进农村发展红利、加速新型城镇化进程的基础性工作。存量面积巨大的农村宅基地，是土地改革的重要内容。摸清农村宅基地底数、使用情况，查找激活宅基地资源的方法和途径，意义重大。近日，笔者对河北省尚义县小蒜沟镇的农村宅基地进行了深入调查。

小蒜沟镇是典型的山区乡镇，也是典型的农业乡镇，总面积380平方公里，辖17个行政村48个自然村，户籍人口10985人，其中农业人口7492人，常住人口5716人，外出务工人口5269人，绝大部分为农业人口。据《尚义统计年鉴2012》，农民人均收入5300元，在全县14个乡镇中排名第二，高于全县农民人均收入(4484元)18个百分点。据统计，小蒜沟全镇农村宅基地总面积接近1600亩，但由于大量农村劳动力外出务工，大量村内房屋长期无人居住，接近一半的宅基地处于闲置状态。

从分布情况看，呈现出越偏越多的特点。从统计数据看，沿公路边的6个村常年闲置房屋353户848间，合计宅基地面积21.97亩，占宅基地总面积的35%左右，短期闲置房屋72户193间，占宅基地总面积的8%左右，闲置房屋占村内房屋比例45%左右;较为偏远的9个村常年闲置房屋595户1615间，合计宅基地面积39.95亩，占宅基地总面积的42%左右，短期闲置房屋276户633间，合计宅基地面积15,66亩，占宅基地总面积的15%左右，占村内房屋比例58%左右;最偏远的2个行政村6个自然村，常年闲置房屋201户568间，合计宅基地面积14.05亩，占宅基地总面积的55%左右，短期闲置房屋91户258间，合计宅基地面积6.38亩，占宅基地总面积的22%左右，闲置房屋占村内房屋比例78%左右，越是偏远的地方农村房屋的闲置率越高。

从长远发展看，呈现出越来越多的特点。除了镇所在地小蒜沟村的住宅基本不存在闲置外，其余村庄外出人口占全村人口比例都在三分之一以上，部分村达到一半甚至三分之二以上。在村人口也以老龄人口为主，一半人口年龄在60以上。外出青壮年很少愿意返回村庄生活，从20多年来看，外出人口与村庄的情感和联系越来越少，外出务工从原来的农忙在家农闲外出，到后来的常年外出中秋春节回家，现在基本上是全年在外几年偶尔回来探望老人;以前是男性劳动力外出、妻子儿女在家务农，现在全家外出的越来越多，偏远小村甚至达到80%以上。外出人口回乡愿望很小，除了年老后在城市打工无法维持生活，被迫回乡居住外，自动自愿回村居住的比例相当小。在这种情况下，随着老龄人口的逐渐消失，闲置宅基地会越来越多，许多村庄也会逐渐自动消失。

从房屋投资看，呈现出越来越少的特点。随着外出务工农民回乡意愿的逐年降低，对房屋的投资也同比下降。原来外出赚钱，回村盖房，现在是城市赚钱，争取城里买房，既使在工作城市买不起房，也选择在县城或周边城镇购房。在村人口年龄偏老，收入较低，改善居住条件的愿意不强，房屋投资基本局限于修缮，翻新重建的极少。近年来，除了镇所在地新盖住房较多，并且建设了居住面积1.2万平米的楼房住宅小区,可居住144户外，即使是公路两侧的中心村新建住房也很少，偏远村庄基本局限于修缮，资金也主要来自政策项目中的农村危房改造。村民外出务工留下的闲置房屋，以前主人会经常回来照料，近年来除在村有亲人照管的外，基本处于废弃状态，常年累月只能是倒塌了事，现在不少老屋已处于墙倒屋塌状态。

根据《土地管理法》的规定，农村土地归村集体所有，农民对宅基地只有使用权，村民只允许拥有一处宅基地。但在村民加盖建筑，并申领宅基地证和房产证后，宅基地实质上就归村民占有，房屋可以租凭，宅基地可以在集体成员内部转让，可以继承。实际上，农村宅基地呈现出相当复杂的状况。

一是村庄空心与搬迁新建共存。山区旧村一般建设在坡地阳面，虽然利于排水，但地势不平、出入不便。改革后，新建住房普遍建在地势平坦、交通便利的区域，规模较大的往往形成整村迁移，旧村只有个别老年人居住，或者根本没有人居住，很多农户因此拥有两处宅基地。更多的村庄由于村内宅基地紧张，新建住房也只能向村外扩展。但不论是旧村、还是新村，由于常住人口减少，往往是闲置房与人居房杂处。当前空心现象相当严重，在小蒜沟镇48个自然村中，空心村总数14个，比例(房屋闲置率在50%以上)达到29%，空闲宅基地面积达到230.5亩。

二是村际差异与村内差距相并。小蒜沟镇农村宅基地面积批占标准为400平米，但由于各村地理环境、土地情况不同，各村实际批占面积并不一致，少的甚至不到200平米。各村内部由于历史原因，产生老宅面积与新房宅基地面积不同，加上住宅位置关系，有的边有空地的，可能出现少批多占、未批先占现象，村民宅基地实际占用面积差异相当大，大的甚至在1亩以上，小的只有100多平米。

三是一户多地与多户一地同在。虽然现行法律规定一户村民只能拥有一处宅基地，但并不禁止集体组织成员之间的房屋买卖和租赁，宅基地使用权往往随房流转，村民之间的房屋交易，就出现了一户多处宅基地的现象，加上继承、申请等原因，使一户村民拥有多处宅基地的现象广泛存在，据统计这种情况比例大致在25%-30%之间。但是另一方面，近年来新组建家庭的年轻村民，大多长期在外打工，回乡生活意愿不强，既使结婚后另立门户，也没有申领宅基地，往往出现父子几家共有一处宅基地的情况，这种情况大致占到35%左右。

四是身份转变与自然消亡共生。部分村民进城务工后，已经在县城或镇住宅小区购房，有了自己的住宅，但同时仍保留着农村宅基地，他们的宅基地长年处于闲置，这样的非农人口有907人，但其在村的闲置宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织无权收回，难以复耕。另外人口自然死亡后房屋使用权继承了下来，但其继承人不愿入住，其宅基地也长期处于闲置状态。

由于我国现有涉及农村宅基地管理的法律法规不够完善，相对于城市土地管理，农村土地规划与用途管制也相对宽松，导致了农村宅基地领域，现实矛盾和历史遗留问题的叠加，空心村普遍，宅基地闲置问题突出，宝贵的土地资源浪费严重。要妥善解决这一问题，充分激活宝贵的土地资源，必须通过改革。

如果说承包耕地是农民的生活来源和最后依靠，宅基地和自建房就是他们最后的安身之所和心理依靠。从全县及周边县区来处，农村宅基地仍处在存量不断增加，利用率却持续断下降的状态。激活农村宅基地，让“死”资源变成“活”资产，既可以让农民享有用益物权，增加财产性收入，也可以为未来建立城乡统一的土地市场奠定基础。但是依靠村级组织的自我调节和乡镇政府的管理，不管是职权、财力、人力、技术，都难以应付当前的复杂局面。要改变当前的宅基地现状，需要从上到下合力推动，特别是需要顶层设计，尤其是中央及省市政策以及法律的推动，只有上下各级协调联动，立法、政策、财政、机制、执法多措并举，才能使宅基地回到正轨。作为土地制度改革的一项重要内容，国家相关法律政策应该尽快出台。当前，基层应该首先做好以下几项工作：

一是要加快依法确权工作。在农村土地确权过程中，不要简单地丈量颁证，要依法依规核定村民宅基地占用面积，确保在不影响村民生活生活的条件下，切实贯彻一户一宅和规定面积的相关规定，已转作生产性用地的，比如养殖圈舍、生产性用房的要依法转变用途，彻底理清农村宅基地乱象。做好宅基地确权工作，明晰权属，可以为今后宅基地担保、流转、出租奠定基础。

二是要清晰划定村庄界线。村庄无序扩张、村民乱搭滥建，已经成为部分经济发达村庄的特有现象，造成了土地相当大的浪费，也使面积不小的村边优质耕地被侵占。亟需着眼长远，对农村土地进行科学规划，详细划分住宅用地、生产用地、公益用地和生态用地，对村庄占地范围进行界定，并严格执行。特别是要针对居民点分布散、规模小、生活基础设施落后的状况，尽快调整村庄布局结构，加快中心村镇建设力度，制定补贴政策，引导村民从零碎布局的居民点整村移入中心村，减少宅基地占用面积，对腾出的宅基地进行复耕整理，提高土地利用率。

三是要加强土地用途管制。在做细农村土地功能规划、用地规划的前提下，加大执法力度，严格控制人均用地，清理超标占地建房，最大限度控制土地增量。严格检查审批后的农户建房情况，特别是要调查农民新建住房后旧房的拆除情况，防止出现新闲置房，提高土地利用效率和集约化程度。

四是要尽快建立退出机制。只有申请取得机制，缺乏完善的退出机制，是目前宅基地管理上的最大问题，这是农村地区不同程度地出现“空心村”、大量宅基地被闲置的重要原因。目前迫切需要建立农村“自愿退出”、“有偿流转”宅基地的制度和平台，以合理的补偿引导农民腾退、流转闲置宅基地，推动村民从存量挖潜，盘活闲置宅基地。在退出方面，目前全国部分省市已经进行了试点，诸如宅基地置换城镇住房、换取社会保障等作法，都是有益的探索，可以加以借鉴。在流转方面，必须严格规定，农民转让宅基地使用权后，不得再申请新的宅基地，以免占用更多土地、产生更多闲置。

五是要多种手段盘活存量。农村闲置宅基地，呈现多种形态，有的覆盖有建筑物但较为完好，有的虽有建筑物但已经严重损坏，有的上面并未加盖建筑物。应当出台政策措施，在保障集体土地所有权、保留农民宅基地使用权的基础上，针对不同情况，进行有效处置。对于上有建筑并且尚能正常使用的，在保障房屋所有权、宅基地使用权的基础上，出台优惠政策，政府给予一定的政策奖励，引导农民将建筑物租赁给其它村民或者法人(包括非本集体经济组织人员或者法人)经营，进行养殖、农产品加工等各类生产，村集体与管理部门不干涉、不截留房屋租金，并适当补贴经营者租赁费用和改造费用，鼓励社会资本和工商资本流向农村，激活“沉睡”的宅基地资源和农村建筑资源;对于未有建筑或虽覆盖有建筑但不能正常使用的，在保留所有者宅基地权利的同时，出台激励性措施，由集体收回统一使用，适宜出租的对外招租新建、适宜复耕的重新耕种、适宜公益建设的用于公益建设、适宜绿化的加以绿化。同时，应该出台限制宅基地闲置的政策措施，实行新申请宅基地闲置超期无偿收回制度，从根本上杜绝宅基地发生新的闲置。

 

文章来源：中国改革论坛网

详见：http://www.chinareform.org.cn/Economy/Agriculture/Forward/201409/t20140902_205936.htm