所谓掮客，原指在那些交通不便或者多山区帮人扛东西而赚取辛苦费的体力劳动者，后引申为撮合生意人成交生意而获取中间介绍费的投机者，亦即中间人、经纪人、跑合等。掮客之名称本属中性之词，但如今人们广泛将其扩展于几乎所有领域，且带有贬义的色彩，如诉讼掮客、学术掮客、文化掮客、政治掮客、配额掮客、招生掮客、引资掮客、审批掮客、职业掮客等。

其中政治掮客最引人关注，政治掮客又称为权力掮客，是以介绍政治权力的出租出售为手段而获取中间利益的人，民间有人称之为“提篮人”。他们是政治腐败的润滑剂，所以又有“腐败掮客”的别称。这些政治掮客，既有个体，也有群体；既有党政机关工作人员，也有社会上“有能耐”的人员；既有部门或小团体利益代表，也有特殊人群和某些个人私利的代言人①。他们的共同特点是：一是神通广大，有着极其广泛稳定的人际关系网络，左右逢源，善于应酬；二是受到行贿、受贿双方的信任；三是成功降低了行贿受贿的风险成本，为行贿受贿开辟了一条相对封闭、可靠的途径；四是一旦事发，受贿者缄口不说，就容易断了下线，减轻罪责，逃脱制裁，就会造成巨额财产来历不明②。

人们总是容易关注大腐败案件背后那些能左右逢源、呼风唤雨的超人般的政治掮客，却往往忽视乡村僻野中生活在党纪国法、乡规民约下盘算一己之利的隐晦掮客们。这些政治掮客并不局限于乡村内部，还有来自于与乡村有千丝万缕联系的城镇。村民自治法律在某种程度上使基层政府与下辖村的权力关系不再那么直接，但由于上级政府掌握了丰富的资源和各种事务的决断权，贫乏村庄的自治冲动拗不过对政府资源的渴求与政府权力的强制，因而政府在事实上依然直接控制了村民自治的整个过程，围绕权力出租出售的政治掮客也就得以继续存在。根据交易的内容，在农村村民自治过程中出现的政治掮客有如下三种类型：

选票型政治掮客。所谓的选票类政治掮客，是指在选举村委会成员、党支部书记以及乡镇与县人大代表的过程中游走于候选人与村民之间的中介人。这类政治掮客的利益在于：一方面，通过积极说服村民将选票投给某位候选人而获得该候选人的情感认同和某种政治、经济上的许诺；另一方面，极力引导选民尤其是那些处于中间游离地带或者被边缘化的少数选民群体将选票投向某位候选人，使选民与该候选人因选票而建立起某种微妙联系从而获得一种意义感与价值感，政治掮客因此又获得了来自选民的信任与亲切感。在村民看来，选谁当村干部都差不多，因为他们都将无所作为且总是自私自利。既然如此，将选票投给打过招呼的候选人，至少在情感上得到了某种尊重与满足。因此，游走在选民与候选人之间的政治掮客事实上获得了两方的情感、信任甚至现实与未来的利益。无论选举胜败如何，至少在人情关系上赚得满钵金银。那么，选票类政治掮客是些什么人呢？

经验表明，夫妻、父子、兄弟、姐妹是最可靠的政治盟友，也最有动力去扮演选票类政治掮客的角色。其次是其他亲戚朋友。这类人来自村内外，他们通过自己的关系渠道在选举前打招呼、拉选票，尽力在情面上给予某位候选人以支持。再次，来自乡镇政府的驻村干部也可能成为某位候选人强有力的政治支持者。他们凭借公务员的特殊身份，利用驻扎在本村、熟悉本村的优势，或公开或隐蔽地为某位候选人拉票。之所以这么做，其原因要么是与该候选人（尤其是在任村干部）有某种政治或经济利益上的关联：一旦该候选人败选，其自身利益可能受到威胁；要么是出于纯粹的亲戚朋友的帮忙，因而罔顾自治法的有关规定而肆意干预村民选举活动。

项目型政治掮客。所谓项目型政治掮客，又可称为审批型政治掮客，是指为了某村经济发展或公共基础设施与公共服务建设，通过正规或非正规程序而获得来自政府或其他国有部门的某些较大资金建设项目的中间游说者。这类掮客，是中共十七大以来中央政府为解决三农问题而反复强调的“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”政策催生下的产物。2008年以来，中央与地方政府在农村建设上的财政预算成千上万亿，设立的项目数十种，如重大水利基础设施建设项目、国家新增千亿斤粮食及田间服务体系建设、水毁修复工程、农村饮水安全、农技推广服务体系建设、保护性耕作、防护林工程、农村社会事业、农村电网改造升级工程、以工代赈等等。尽管如此，在中国农村，需要项目与资金太多，局面依然是僧多粥少，谁能得到，不是均等概率。在权力集中、层层审批的体制下，项目与资金的分配取决于“跑部钱进”的能力。谁拥有这样的能力呢？普通村民自然没有，就是一般的村干部，如果没有亲朋好友在政府部门任关键职务，也很难问鼎项目与资金。这就给那些“能人”掮客们提供了牵线搭桥、从中渔利的机会。一般来说，项目型政治掮客有三种：一是有特殊社会关系的村民与村干部，他们可能因为“上面有人”而显得很有能耐；二是该村所属的乡镇政府干部，他们常宣称为了本乡镇整体利益或某村紧迫的利益而积极活动；三是县级以上政府官员或者军队高级干部，他们的权力小则通达本县境内，大则至市、省甚至中央。后二者并不一定是直接的上下级关系，但有可能都与该村有千丝万缕的联系：或者出生于该村，或者有亲戚朋友在该村。调查表明，上述三种掮客之所以努力为某村争取项目，其目的常常是：第三种人为名，因为远离本村，与本村并无经济上的直接联系，维护一直颇高的声望最为重要；第一、二种人为利，因处权力金字塔底层，收入颇少，晋升无望，谋取钱财最为现实。

尽管利益各个不同，但他们在事实上已构成了一个利益集团：最上面者利用自己在权力体系中的特殊地位争得国家项目资金，可能起初一心只为村做点“功德”，不求回报。但是因为他的贡献最大，也就少不了直接或者间接（比如通过他的亲属）得到来自第一、二种掮客们的金钱与礼物“孝敬”，这又使之成为名副其实的高端政治掮客。最下面者绞尽脑汁、千方百计将此项目款最大程度的化为己有，甚至常常将最上者拖下水共同分赃，已求得社会关系的长期维持与保护伞下的身心安全。据笔者在湖南X县S村的调查发现，该村自2011年以来，通过村内外一串政治掮客跑动关系，先后收到移民款、石漠化工程款、水利工程款、农田改造款、机耕道建设款等款项616500元，但真正用于农村建设的款项不到总数的三分之一，其余款项皆被自上而下的三路掮客瓜分。这种情况在该县农村比比皆是，上访告状声此起彼伏，甚至有村村联合上访告状的趋势。

民生型政治掮客。如果说选票类、项目类政治掮客关注公共利益（尽管受到掮客私欲的严重蚕食，毕竟也为村庄集体建设带来一些生机），那么民生类政治掮客则关心普通村民的生计，比如为要建新房的村民到国土部门申请批地（很多情况下是耕地），为违反计划生育的村民说情减少罚款甚至不罚款，为惹上人身财产纠纷或官司的村民找关系协调摆平（不管该村民是否守法守德），为想得到救济、补贴、低保或其他好处的村民去争取指标（不管这些村民是否符合条件），为考不上高中或者大学或者公务员的村民托关系、批条子等等。诸如此类的作为为掮客们在村内外赢得了“肯帮忙”的名声。他们并不是与前两类政治掮客完全不同的另类人，却恰恰是同一个人或同一群人，即上述项目型政治掮客所指出的三种人。也只有他们，才有这些能耐，为村民做些村民本人无法做到的事情。之所以转身做了民生型政治掮客，其实是非常容易理解的：一方面与普通村民同处一村，多少有些交情，举手之劳不足费神；另一方面，帮助村民办些“好事”，既可以获得人心与美名，还可以在今后的选举中得到选票支持，甚至可以消解来自村民们对其贪污公款、违法违纪行为的强烈敌意。当然，民生类政治掮客并不“普度众生”，不是任何村民都可以找他们帮忙办事的。总之，这类掮客不过是前两类政治掮客多个面相中的一面而已。

综合以上分析，农村村民自治中的政治掮客具有与城市政治掮客迥然不同的特点，即小人物、小事件、小影响。这些特点在总体上决定了农村政治掮客们相对于城市同类掮客更为安全。也正是这些“小人物”们的逐利活动悄悄地改变着中国农村经济、政治、文化、社会甚至自然环境的生态，其影响至微而深远。

首先，政治掮客对农村村民自治的成长起着缓冲而关键的影响。由于种种原因，中国农村村民的政治参与热情一直较低，《中华人民共和国村民委员会组织法》的推行也没能有效地改变这种局面。同时，改革开放以来，随着有文化、有能力、有胆识的村民带着梦想离开农村、涌入城市，留守下来的基本上是些老弱病残、难以融入城市生活的人。这些人文化程度低、视野狭窄、不善表达，在他们中展开现代意义上的政治“游戏”，难免会遇到漠视游戏规则、理解不到位、执行打折扣的困难。因此，稍有些政治头脑的政治掮客们在村民自治中扮演起重要的角色：一方面，他们提醒和督促那些看起来有些胜算的未来村干部候选人去积极参与政治竞争，这样便使村民自治不会因为缺少政治竞争者而冷场、流产；另一方面，政治掮客们通过宣传、说服与教育，使村民更多地被动了解选举规则与候选人信息，不自觉地参与了政治活动。这样，有候选人与选举人的村民自治至少在形式上得以成立，尽管候选人在整个选举过程中，可能从未对村民发表过公开演讲与作出任何承诺。一群沉默的、缺乏强烈集体责任感的候选人与一群漫不经心甚至毫不关心公共事务的村民，如果没有政治掮客在其中奔走与撮合，村民自治的制度构想可能从一开始就无法付诸实践，更无从谈起真正的村民自治。由此可见，政治掮客对村民自治的发生发展至少在客观上起着保姆式的过渡作用，尽管他们在主观上打着个人的而非集体的利益算盘。

其次，政治掮客为村民自治争取到了一定的项目资金，在某种程度上解决了村民自治面临的村财政困窘问题。如前所述，国家投入农村的项目与资金虽然众多，但并非村村可得，这取决于各村的跑动能力，政治掮客无疑在此发挥了普通村民无可替代的作用。项目资金的使用如修路修水利等，无论工程质量如何与其中是否存在贪腐行为，在不用村民自掏腰包的前提下，村民将认为有资金总比没资金好，有建设总比没建设强，总体上有利于村的公共建设与村民福利。从大的方面讲，这也在一定程度上缓和了官民矛盾，为党与政府赢得民心和农村社会的稳定作出了贡献。

最后，必须看到，政治掮客的存在对村民自治造成了严重的负面影响。

第一，对“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的自治原则在事实上起着破坏与阻碍作用。尽管政治掮客在农村自治形式上的实现有一定贡献，但他们从一开始就破坏了自治原则，让自治流于形式而无实质内容：在民主选举上，他们左右了选票，甚至以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造、虚报等不正当手段非法获取选票，攥改选举程序，使选举失去公开公平公正的价值，其产生的村民委员会常常差强人意；在民主决策上，他们既受制于自身较低的能力素质与道德素质，又受制于村内外尤其是乡（镇）、县两级政府官员的权力与利益的羁绊，在公共资源与公共事务的分配与决策上，要么失之于科学，要么失之于民主，其中对个人私利的过分考量是为主因；在民主管理上，他们不善管理，疏于管理甚至不管理，更不用说去发动村民自我管理，从而使村庄处于原子式的一盘散沙状态，再组织化的任务迫切而艰难⑤；在民主监督上，政治掮客们由村内至村外，自上而下，基于对政治权力与公共资源的或公开或秘密的分配而形成了利益链，在村民政治参与意识低下的当前形势下，他们轻易地控制了几乎所有的信息通道，悄悄地剥夺了村民的知情权、参与权、表达权，当然也就取消了其监督权。这样的自治，空有自治的形式而难有自治的实质，其根源还要追溯至村内外权力的来源、结构以及相关制度与机构的约束。

第二，政治掮客们以新农村建设之名争取到的项目资金，并非完全用于村公共建设，而是将之尽可能地秘密瓜分，且没有实质性的财务公开与村务公开配套进行，其不法勾当制造了新的社会不公，滋养了乡村政治腐败，给党与政府抹上污名，给国家造成严重的经济损失，也使村委会失去公信力、凝聚力与战斗力。

第三，政治掮客们根据亲疏，利用特殊社会关系帮助一些村民办理国家法律与政策禁止之事，表面上是解决了民生问题，而实际上仅仅满足了村民、政治掮客和权力拥有者的个人私利，损害了国家利益与法律政策的尊严，伤害了社会公平公正原则，践踏了村民自治的法律基础。如此榜样作用，难以提升农村社会的道德水平，难以培育村民的公民品质，也就难以形成现代政治意义上的真正自治。

【注释】

①②丁煌，苏北：“权力掮客编织社会腐败网”，《先锋队》（下半月），2009年第6期，第30～33页。

③刘庄：“论腐败链条的隐秘环节：权力捐客”，《中共银川市委党校学报》，2007第9期，第24～25页。

④刘占勋：“说客还是掮客—浅谈Lobbyist一词的翻译”，《山东文学》（下半月），2009年第7期，第81页。

⑤曹海林：“乡村权力结构的演变与新农村建设的再组织化”，《社会科学》，2008年第3期，第77～84页。

 

文章来源：中国改革论坛网，转载自《人民论坛》

详见：http://www.chinareform.org.cn/Economy/Agriculture/Report/201402/t20140223_189031_2.htm