作者简介：周其仁，1950年生，博士，教授，担任北京大学中国经济研究中心教授、长江商学院经济学教授、现任北京大学国家发展研究院院长，研究领域：产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等。主要著作：《农村变革与中国发展》、《收入是一连串事情》、《挑灯看剑》、《真实世界的经济学》等，曾获得“孙冶方经济学奖”等荣誉。

 

　　导语：而其时——现在更是——挂钩政策不过只是一个国土部的试验性政策，仅在几个省市试行，额度有指标，要报批，审核手续不简单，验收程序较繁琐。

　　我们介绍过的，“城乡建设用地增减挂钩政策”源于征地制的实施遇到越来越大的困难。逻辑大体如下：地方政府一手征地、一手卖地，对建设用地的需求越来越旺盛，势必危及城市周遭通常很肥沃的农业用地，同时也造成农民对土地被征日益的不满、抵制，甚至对抗。中央政府既要严守农地红线，又要防止官逼民反，所以左一道令、右一道令，反复强调“严格保护耕地”、“保护农民权益”。

　　国土部门夹在了中间。省、市领导要他们多批准征地，中央领导则要他们严格把关调控。两头挤压，逼出了一个“挂钩”政策：哪个地方有本事减少农村建设用地，就给哪个地方增加城市建设用地。想想也很合理——几亿农民离土也离乡，除了过年，不在户籍地生活，白白占着那许多废弃的乡镇企业用地、村庄闲置公用土地以及大量破旧不堪的农宅占用的宅基地，干嘛不“减下来”去换得日见昂贵的城镇建设用地的增加呢?

　　问题是，增减挂钩是在“征地制”架构里诞生的，整个体制尚未变动。农村集体土地还是不得流转，农村物业还是不得向城镇居民或法人转让，所有农村土地转为城市所用，还是华山一条道——一律经由政府征地!在此前提下，所谓“农村集体用地的减少”和“城市建设用地的增加”，整个流程还是严密操控在政府之手。举凡农村拆旧建新、把农村腾出来的“建设用地权”到高地价位置去“落”，以及建设用地因位置移动而增加的土地收益之分配，哪个环节也离不开政府。

　　惟一的新因素，是农村和农民对增减挂钩项目，可以参加，也可以不参加。这与征地不同，那没什么价钱好讲，但凡被划入征地范畴，农民们就没有自愿不自愿的选择空间。经验证明，就这么一点点农民的选择权和自愿权，居然就在征地制上撬开了一条小小的缝隙。假以时日，小缝隙变成大裂口，以行政之手完成的挂钩，就升级为市场版的“挂钩”，一个建设用地交易的新体制就破土而出了。

　　分几步来完成这个跳跃呢?第一步，政府要吸引农民参加挂钩项目，农民可以选择进入还是不进入，这样双方互动，就影响到挂钩项目的成本收益——政府要从增加的城镇土地收益中拿出多大一个比例，来补偿农村为减少建设用地所进行的拆旧建新?很明白，这件事中农民的收益，就是政府的支出，此长彼消。如果政府不能吸引农民参与，农村减不下建设用地，政府也不能获得增加城市建设用地的好处。于是，政府先出价。

　　正如2007年我刚到成都去观察时看到的那样，在挂钩的试点阶段，政府总要出一个比较有吸引力的价格，来诱导农民参加挂钩试点。这是因为，村镇基层干部和农民们还一概不懂挂钩为何物，谁也不知道究竟如何搞，到底带来什么好处。他们一般也不信任上面来的新花样。按照经济逻辑，一方不积极，另一方必须加大筹码，才能促进成交。

　　这就是在挂钩试点阶段，政府这一侧加大投入的原因。当然不全是货币的。领导重视啊，不断派员宣传政策啊，为首批试点项目提供各种便利啊，都是政府的投入，因为这些“资源”对政府都很稀缺，都存在着机会成本。货币投入也是关键，因为最终基层和农民要算账，才决定是不是参与挂钩试点。

　　我开始想得简单，反正政府出价之总额——非货币的加上货币的——一定要高于农民自己完成拆旧建新的总成本，事情才干得起来。原则上没错，但真实世界的事情更复杂一点。拆旧建新说说容易，问题是更集约用地的农村新社区(如此才能达成农村建设用地的减少)，建出来对农民有没有足够的吸引力?

　　成都对此下足了功夫。他们把城市规划师派下乡，也把城市建筑师派下乡，与当地一起规划、建设传统农村从来没见过的带公用设施配套的“建新区”。更重要的，对眼见为实的农民来说，政府必须先垫付一笔可观的资本，建成新区之后，让农民们搬迁进去，然后再拆旧复垦，实现“减少农村建设用地”，并拿节约下来的土地去套现——从城市增加的土地供应中拿出一笔对价来。整个流程完成，紧赶慢赶，两年时间总是要的。

　　货币的账怎么算呢?原则好懂，政府出价总要高于老百姓自己完成这么个建新社区的代价。譬如农民自己建个新宅，或20户农民自建一个新村社区，总成本分别为8万元和160万元，那政府给予拆旧建新的补偿，总价要超过这两个数才有可能。问题是，超过多少为算?

　　试点开头难，多加价是上策。我们用过郫县第一个挂钩项目的数据：263亩新增的建设用地指标从长林村腾出，落到县城附近的高地价位置，政府为此给长林村每亩指标补偿20万元，给落地村民的各项房、地、安置补偿，合起来是每亩40万元。当时在现场，怎么估，那两个地方的农民要是自己完成拆旧建新，“成本”不会高到那两个数的。就是说，参与首批试点的，会得到加价的甜头。何况还有公共配套得资金，从县里其他政策项目走，这也是不小的甜头。

　　从第一例到第一批，挂钩做开之后，农民和基层从实例中看到了这些甜头，参与的积极性大增。原来我有推断，农民供给的积极性上来之后，他们互相之间有竞争，所以挂钩项目的政府给付可能下调，因为张村不干王村干，卖方竞争导致索价下降。顺便提一句，这也是我认定的，如果普遍允许农村集体建设用地合法入市，给定其他条件不变，那么地价一般会下降——正如农民普遍有卖农产品的权利之后，农产品的市价一般上不来，要政府补贴才勉强维持成本，那是卖方竞争激烈的逻辑结果。

　　可是实际情况与我的推断相反。随着挂钩项目的增加和扩容，政府给予减少农村建设用地的补偿额逐步上升，从早期的均价每亩指标12万，上升到15万元、18万元，再到30万元、40万元甚至更高，然后到2010年前后，大体稳定下来。最近一次去，每亩指标价，一般在30万元之谱。

　　这又是为什么?原来政府那侧的竞争也在强化。还以郫县的挂钩第一单为例，整个挂钩流程土地收益总增加11亿，除了缴纳税费和给付农民，郫县政府的财政落袋4个亿!此信号，对其他县区政府是什么含义?对郫县自己，又是什么含义?结论简单：地方政府对挂钩的积极性，比农民还要高。下一步，区县政府个个要上挂钩项目，而其时——现在更是——挂钩政策不过只是一个国土部的试验性政策，仅在几个省市试行，额度有指标，要报批，审核手续不简单，验收程序较繁琐。于是乎，积极性被刺激起来的区县政府竞相争取挂钩项目，争来争去，买家与买家相争，就把给付农民的补偿标准，向上拉高了。

　　这真是难得一见的实例，清楚表明政府主导的事项，仅需加入一点农民选择的自由，市场的逻辑就从里面生根。不过读者还急不得，更大的跳跃还在以后。

　　在政府掌控的征地制里，怎么容纳得了市场逻辑的生根和发芽，这本身是一个很迷人的问题。经验说，倘若政府一手征地、一手卖地的体制，真的解决了城市化中土地资源配置问题的全部，那就万事皆休，什么改革也不会发生，因为根本就不需要发生。恰恰是现行体制破绽四出，才给市场关系提供了破土而出的机会。

　　政府一手征地、一手卖地的根本矛盾，是土地永远不够。从需求看，低价征地、高价卖，土地当然不可能够。加之此地卖的是未来几十年的使用权，在政府换届的情况下，多卖地者多得土地财政，竞相多卖是上策。但土地不是供给无限，总卖总有。稀缺定理照样横在所有政府的面前，或农民顶牛，或中央政府限制，各种各样的约束接踵而来，麻烦就大了。

　　逼来逼去，逼出一个“城乡建设用地增减挂钩”。还没完，增减挂钩依然要受竞争原理的支配。第一个挂钩项目做下来，如我们在郫县观察到的，县政府勇于尝试，率先实验，收获颇丰——不但得到了263亩对当时来说极为稀缺的建设用地，为400多户农民建成了可圈可点的新农村，还为本级县财政直接贡献了4亿人民币。这等好事，还不很快就传播开来，吸引跟随者无数?

　　后果就是更多的县区政府，争着抢着要挂钩。可是对不起，额度有限——这只是国土部的试验性政策，允许先行先试的范围有限，能得到批准的额度也有限。多个地方政府争着要进入，挂钩的“价码”当然向着一个方向变动，那就是调高给农民的挂钩补偿。以我们之所见，“比赛规则”是这样的：哪里农民更拥护挂钩项目，做得更快、效果更显著，上级就乐意给哪里更多的挂钩机会。竞争导向，挂钩补偿价格节节上升。记录表明，2007年之后，成都农村减少的建设用地指标，每亩补偿价从12万元到15万元，再到18万元和20万元，然后升升降降，到2012年大体稳定在每亩30万元。

　　城里的读者要明白，这对农民来说还不是“卖地所得”。因为那结余出来的实物土地，还在农村，还属于农民，并没有、也不可能搬到城市里来。那里减少的只是“建设用地”，即原本盖有建筑，或至少地表被打上了水泥，已经“硬化”了。现在去除硬化的地面，搬迁建筑物到新村，经由复垦还农地的土壤本性，为此每亩指标得款十数万至30万元，与征地相比，对农民的吸引力当然大了好多。征地拿走的是实物土地，永远归国家所有，被征之价是农地原来平均年收入的20倍或30倍，一般而言仅几万元而已，加上附着物和青苗补偿，每亩10万元算到了头。现在转出的“建设用地指标”，等于农民放弃搞建筑物的权利，保有农地所有权，那当然极其不同。

　　利益驱动的能耐可是不小：到2012年底，成都全市累计完成600多个土地综合整理项目，总投入建设资金500多亿，共有45万户约150万农民(占全市农民三分之一)的生活居住条件得到显著改善。这500来亿人民币也不是来自城市的恩施，那是农民拿减少了的建设用地换来的。城乡两利，以此为证。

　　问题是利益驱动并未到此为止。挂钩挂多了，各种利益的算法也日益明朗化。总有一些机敏的村庄领袖发现，农民从挂钩中固然得益匪浅，但政府拿走的还是大头!不是吗：30万元的对价固然与征地相比史无前例，但由于城市土地市场的价格节节上扬，政府拿到的那亩指标，一旦在高地价区域落地，净所得还是远远不止农民得到的那个数。还有没有可能，让农村和农民能够再多得一点呢?

　　细心琢磨之下，办法还是有的。最为现实的，就是农民不再满足于把整理出来的土地指标卖给政府、再由政府卖给市场，而是尝试直接向市场出售土地指标。如此，打通农村建设用地进入土地市场的合法通道，实现由市场对土地(指标或实物土地使用权)定价。

　　我们观察到的首个实例，发生在都江堰市金陵村二组。背景是2008年汶川地震后，成都市出台了地方性政策规定，允许灾损严重的农户和农村社区，以重建结余的土地指标，向政府的土地储备中心换取资金;也试行由农民将结余的土地指标，拿到农村产权交易所公开竞价拍卖。这个消息被金陵二组组长阳通炳知道后，发起村民讨论，最后本组内外共180户村民，决定用这个办法共建新村“金陵花园”。他们在灾后重建中共结余了110亩建设用地，拿出其中76亩指标，以每亩15万元的价格流转给都江堰市国土中心，筹措到重建基金1140万元。另外34亩林盘地，则放到成都农村产权交易所公开挂牌拍卖，最后以每亩44.2万元的价格，将40年使用权出让给成都一家有意进军养老产业的公司，又筹得1300余万元。如此，金陵二组不但在一年时间内建成了美轮美奂的金陵花园，还余下330余万元的发展基金。

　　这里有个问号，政府退出土地交易，减少了原本可以获得的筹资机会，如何办得到?答案是，政府卷在挂钩之中，能筹资获利固然不假，但要为此垫付大量资本。象金陵花园这样的项目，不到200户人家就要2400万重建资金，全县数万灾损严重的农户，全靠县财政(包括预算外的土地财政)根本就垫付不起。既然民间可以走市场路线直接筹资，为什么不网开一面?至于政府该得的收益，等农村土地市场全面建立，调整相应税制，亦不难解决。

　　其实重建农村新社区，垫资的负担真的不轻。所以上述金陵花园的办法，实际也是一半对一半：将近半数的重建资本(1140万元)，还是经由县政府的土地中心筹得的。真正市场化的挂钩，是在基本盖成了金陵花园之后，村民才有底气把余下的那34亩林盘地挂牌拍卖。老阳的算盘打得好，拍卖所得当然多些，但乡亲们的房子还没盖起之前，谁有心思等着市场出个好价啊?这说明，要搞市场化的挂钩，农民还必须在政府以外找到垫资之道。

　　这个难题在崇州桤泉镇的群安村得到了突破。这个村的几十户农民以确权的集体建设用地，折资入股成立土地合作社，再以合作社作为土地整理开发的实施主体，以拥有的集体建设用地作为抵押，向成都银行贷款3600万元，投入土地整理和新村重建。等到结余的建设用地(150亩)“生产”出来之后，社会资本依约以每亩30万元的价格收购，价款则先用于偿还贷款。在这个案例中，地方金融机构的积极介入起了决定性的作用，说明政府的垫资功能完全可以有更市场化的机制予以替代。

　　位于郫县古城镇的指路村，在更新挂钩机制的探索中又迈出了一步。这个地处郫县西北大门口的村子，因本地村民收入较高，村的组织能力较强，就创出了一套“五自模式”，即完全以村民为主体，由村民自己出资、自己筹资、自己建设、自己整理、自己独立或者引进投资方发展产业，盈亏自负、风险共担的土地整治新模式。目前已建成第一期1.35万平方米的农民新居，首批64户已入住，而惠及200户的第二期新居和社区公共服务中心也将动工。该挂钩项目完成后，可节约270亩集体建设用地指标，预计可实现收益1亿元。

　　这些村庄一级的探索，表明“挂钩”可以在改革中升级。政府不但可以收缩征地规模，也可以从行政主导的挂钩进一步后撤，更多利用市场机制、金融机制和多种多样市场性的契约机制，来推进农村建设用地的市场化。

　　文章来源：经济观察网

　　详见： http://www.eeo.com.cn/2013/1205/253115.shtml