(国务院发展研究中心农村经济研究部)

　　今年以来，全国掀起一场城镇化讨论的热潮。城镇化要可持续发展，绕不开土地制度改革。

　　用地结构和地价扭曲

　　农村土地(农地)属于农民集体所有，城市土地(市地)归国家所有，这是目前中国土地所有制的基本结构。根据规定，村社集体成员拥有农地农用下的使用、收益和转让的权利。农地转市地时，市县政府负责征收和转让，土地增值收益归地方政府获得、使用与支配。城市土地则是用地单位(地方政府、企业、单位等)拥有规划控制下的使用、收益和转让权。因此形成城市和农村分割的二元土地制度。

　　在农地产权转型过程中，由集体所有变为国有，地方政府就成了“地主”，独家垄断了土地转用、出让和回收，单方面决定土地市场价格的形成机制。这种制度保证了地方政府以最低的价格、最便捷的方式、最快的速度获得工业化、城市化所需的土地。由于农地转变用途，就得实行“征地”，土地非农化的过程，就演变成土地国有化的态势。

　　中国土地利用存在重大结构性问题。主要在于保证工业用地。2003-2010年，全国工矿仓储用地的年均新增量占这一时期供地量的1/3，从建设用出让新增量来看，工业用地占比在40%-50%之间。

　　中国之所以能在短短30多年成为世界制造工厂，不仅得益于廉价劳动力优势，更重要的是工业用地的低成本出让。2000-2010年间全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平分别提高297%、308%、528%，而工业地价水平仅提高71%。

　　工业用地不但占比高，而且还是粗放式的利用，挤占了城市宜居空间。在城市内部，工业用地占比一般在20%以上，甚至超过30%，远远高于国外15%的水平，而居住用地占比仅为30%(商品性居住占15%，廉租房、经济适用房等占15%)。按这种用地结构来配置资源，中国未来城市化进程中，住房问题是没有办法解决的。住房问题不解决，城市化的可持续发展就没法进行。

　　土地利用率低下

　　在政府行政主导下，中国城市化以土地面积扩张为基本特点。无论是直辖市、省会城市，还是地区级城市，不同级别的城市均以同心圆、同比例往外扩张。由于政府行政主导，中国城市的蔓延形成自己的特色，通常换了书记就会换一个扩张方向。比如，张书记上任城市要往北扩，李书记来了往南扩，牛书记来了往东扩，王书记则向西扩。由此导致城市外扩。由于地方政府用于公益性土地配置占城市土地比重过高，近30%，导致城市大马路、大广场现象严重，土地利用率十分低下，中西部地区尤其严重。

　　城中村的法外用地是另一特征。中国有2亿多农民工进城，这2亿多人中50%住在城中村。所谓城中村，是指地方政府在征用农地时，为使成本最低化就只征耕地，而农民宅基地和集体企业用地因补偿成本较高，政府就绕开，只征耕地不拆房子的结果，形成大量的城乡接合部地区。随着外地人口涌入，这些区域的农民发现其剩余土地可以盖房出租，他们就把农业用途的土地改成“种房子”，变成大量城中村。

　　这些地区土地仍属于集体所有，公共服务完全由村一级政府提供，农民被排除在城市化进程之外。城市化最后形成两张皮，一是政府主导的城市化，二是农民自发的“城市化”。城中村也是城市治安问题频发的“火药桶”，据统计，70%的治安问题都发生在这些地区。

　　另外，土地利用效率低下还表现为城乡两头占地。过去的城镇化是一个低成本模式，农民进城打工，干到45岁以后再回去种地，导致城乡两头占地。目前为止，全国城市用地为4万平方公里，农村居民点用地17万平方公里。为保证城市化的劳动力和土地的低成本，实际上是以牺牲农民土地的利用效率为代价的。

　　土地资本化带来风险

　　城镇化过度依赖土地，带来地方政府的债务问题。抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，地方的债务偿还对土地出让依赖较大。据调查，2010年底除54个县级政府之外，全部省级和市级政府以及绝大多数县级政府均有负债，且承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473.51亿元，占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37.96%。一旦各地土地出让收入下降，地方政府的偿债能力就会快速枯竭。

　　现在地方政府融资平台已形成“土地抵押——获取贷款——土地收储——土地抵押”的恶性循环。审计署调查结果表明，截至2010年底，融资平台公司的政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中，用于土地收储的就有10208.83亿元，占10.62%。地方政府的还款是2013-2015年，土地抵押造成地方政府的债务风险最后会延伸为中央银行的金融风险。

　　征地带来的社会风险也在不断升级。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%。其中，征地补偿纠纷又占到突击纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件。

　　土地制度改革迫在眉睫

　　土地制度改革势在必行，但怎么改是关键。首先，产权制度要做出调整，改变集体土地和国有土地的不平等格局。保护产权的关键是，平等地保护集体土地和国有土地的产权。在城市化中，让农民平等地拥有土地产权。

　　其次，对城市边界进行界定。城市应以建成区作为边界，建成区内的土地继续保留国有，建成区以外的土地不一定要国有，如国有必须按照农地转非农地的办法给予农民市场价补偿。同时，改变政府成为土地所有者和经营者合一的格局。政府之所以征地动力很强，因为转变土地用途过程中政府会成为“地主”，成为收益最大化的主体。因此，必须通过改革让政府退回到产权人的保护者、土地规划者和用途管制者的角色。

　　在资源配置上，要改变只有国有土地才能从事非农建设的局面。如果只有国有土地才能进行工业化、城市化建设，农民集体土地就没法参与，导致城乡不平等。在规划和用途管制前提下，让农民集体所有制土地平等地参与到工业化、城市化建设中，只要符合规划和用途管制，不管是集体所有还是国有，都可以参与到城市化、工业化的进程，使土地进入市场，真正避免所有制歧视，形成城市和农村两种土地市场统一的土地市场。

　　再次，改革土地增值收益分配。根据全国人大网站信息，我国正在进行的《土地管理法》修订，主要是对第47条进行修改，原来规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，现在将土地原用途补偿改为公平补偿，但公平补偿是什么以及依据没有说。公平补偿要明确两点，一是非公益性用途的范围要讲清楚，二是盈利性用途的土地要遵守市场规则。

　　现在也有争论，如果将公益性用途的征地改为公平补偿，就是按市价补偿，城市化就搞不下去，因为成本大大提高了。按市价补偿在认识上现在有两大误区。第一个误区是很多人以为现在的征地补偿还是低成本的，仍是按原用途补偿，但事实上现在的征地补偿在城市化地区早已经是在讨价还价了。目前整个征地补偿的费用已经占到土地出让收入的50%以上。因为土地上的附着物现在是按市场补偿，所以土地上长什么东西农民说了算。我在海南调查时发现，一个项目一晚上会长出一万个坟墓，征地主体要一个个去点，最后只好讨价还价，结果就是谁强悍谁得到补偿就多，老实人就吃亏。

　　第二个误区是大家以为所有的市价补偿都是按城市的土地价格来补偿，事实不是这样的。市价补偿是按区域、用途进行的。土地市场是用途管制的市场，一个地区的土地补偿按照区片价来制定，农业用地就是农业用地的市场价格，工业用地就是工业用地的市场价格。不同地区的市场价格也不一样，比如北京郊区补偿几百万，在延安就不适用，不能偷换概念。

　　在土地征收时，可以学习台湾地区区段征收制度，即城市建设和工业园用地采取区段征收。台湾地区跟我们不一样，他们是先征收一定比例土地如20%-30%进行公共设施建设，再征收一定比例土地如20%-30%用来溢价，出让收入用于建设这个地方，最后原土地所有者还剩下40%左右的土地。区段征收是通过土地所有者让出一定土地来换取这个城市建设的空间和土地价值的上升，这种用地模式实际上是把政府解脱了，而城市建设所需要的土地和资金也解决了。

　　最后，因为地方政府大部分收入靠卖地，要解决这个问题，在未来过渡时期，政府收入应该来自两块。第一块是土地财产税，对现在囤积的土地而不是房子征涨价税，因为土地未来增值收益归占用者所有，土地真正的收益应该通过税收进入到社会，土地占用者应将一部分增值收益交给政府。第二块是集体建设用地进入市场后，政府通过集体建设用地获得一定的土地增值收入。另外，政府现在手上掌握大量土地，基本上是谁占谁得，政府未来应该通过国有土地的经营而不是卖地来保证政府获得相当比例的土地经营收益。这样既解决了政府以卖地谋发展的模式的难题，同时又保证政府日子能过下去，走城市化可持续化发展的道路。

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