摘要：对国企功能的划分其实也就勾画了国企在国民经济中的产业布局。调整、优化国企的产业布局，既是治理经济乱象，同时也是改革。

作者简介：中国（深圳）综合开发研究院资深研究员

原文发表日期：2018-7-18

最近作为经济体制改革重中之重的国有企业改革其实包括微观和宏观两个层面。微观的是各别国企业自身的改革（当然这不排斥主管部门的指导），宏观的则是各级政府自身以改革的精神来指导和调整国企在国民经济结构中的产业布局，以及所承担的使命和要发挥的功能，即国企产业布局的优化，这也是国有企业改革的前提。

优化产业布局的战略意义

中央全面深改决定将“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”定为我们国家的“基本经济制度”，并指出“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”，要求“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用”。并以此为依据对国有企业的功能作了如下划分：

首先是提供公共服务的产业，“加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。其次是“国有资本继续控股”，保持自然垄断行业。再次是放开竞争性产业，“放开竞争性业务”，“推进公共资源配置市场化”，“进一步破除各种形式的行政垄断”。

此外还强调国有资本“要服务于国家战略目标”，“更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”，“发展重要前瞻性战略性产业，保护生态环境，支持科技进步、保障国家安全”。不难理解承担这一功能的产业是视客观需要而定的，有所为有所不为。

这些对国企功能的划分其实也就勾画了国企在国民经济中的产业布局。

如果国企做好了这四方面的产业领域中的布局并加以优化了，那我们收获的是什么呢？应当是成功搭建了社会主义经济制度的骨架，同时也就贯通了社会主义市场经济的命脉，这是通过公有制国企而得以搭建贯通的。整个国民经济的所有产业部门，市场上所有的大中小微企业都要以获得国企提供的公共服务和公共产品为自身正常运作的前提条件，包括使用自然垄断行业提供的水、电、油、通信等生产要素。国企将着力于对全局有重要前瞻性、战略性的部分。

可以说国企优化的产业布局是国民经济稳定健康发展的保障。因为国企由政府代表全民出资，能够体现和贯彻国家意志，只要指导思想对头，正确发挥自身的功能，我们的市场经济就应当有更加良好的秩序和稳定性。虽然还有很大差距，但这样一种中国特色的社会主义市场经济是值得以改革的精神去探索和实践的。这也是“公有制为主体”根本价值的体现。这同时也告诉人们把“公有制为主体”理解为比大小比多少是何等的肤浅。

如果认可上述分析，那么目前国企的产业布局问题不少。而且问题的根源还在于对国有企业的本质以及在市场经济中的使命认识不清。不少国企将自身混同于一般的商业性企业，以做大做强为最高取向，甚至以政府为背景，动用各种行政手段逐鹿市场。这是导致前些年产能过剩、库存积压、金融过度加杠杆等乱象的重要原因，也是目前去杠杆、去产能等阻力重重的重要原因。

所以，调整、优化国企的产业布局，既是治理经济乱象，同时也是改革。

加大对公益类企业的投入重在补短板

如果把自然垄断企业归在一起（这会有争论），公有制为主体的主要领域就是为市场经济以及更重要的是为社会提供公共产品和公共服务的产业与行业。在我们国家，石油、电力、电信、给排水、燃气等就是自然垄断行业，它们所服务的也是普遍性的公共需求。所以也不宜以盈利为目的，微利就可以了。这也就是可以将其视为提供准公共产品的理由。虽然也必须严格经济核算，但却不以盈利为目的。因为如果这类企业逐利，必定导致整体社会成本提高，结果是整个国民经济的效率下降。所以，公有制为主体就必须加大对公益性企业的投入。

新时代的主要矛盾发生了变化，人民群众的需求达到更高的层次。十九大报告指出民生领域还有不少短板，“群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”。

从优化布局的角度来看，民生领域中的短板和难题正是公益性国企应当加大投入的领域。尤其应当注意的是住房列入基本民生，而且提出了多主体供给和多渠道保障的要求，这无疑给大批国有房地产企业指明了转型的方向。与其挤在竞争性领域竞拍地价屡创地王推高房价助长炒风，不如牢记使命定位公益，以政府保障房的方式充当普通民众住房的供给主体。惜乎至今未见一家国有房地产企业如此转型。养老产业也是迫切需要加强而公益类国企可以大有作为的同样领域。再如环境、生态的保护与治理都迫切需要国企进入，提供公共服务。

特别需要强调的是要求国资和国企加大对公益性产业领域的投入，并不意味着在总体上就要长期依靠政府的投入和扶助，以及无条件的容忍亏损。既然都是市场经济中的企业，那么产出大于投入，保本微利就是起码的要求。而且现在的公共产品和公共服务，除国防、治安等纯外部性的之外，基本上都是收费的，保本及可持续发展没有问题。政策性亏损（如大众公交）只是由政府认定的若干特殊领域。

商业类国企的布局调整

中央关于深化国有企业改革的指导意见将国有企业划分为商业类与公益类两类。这样一种划分有利于国企在市场中找准自己的定位。目前各级国企恐怕相当大多数都采取了商业类的存在状态，都有高昂的逐利欲望。但如果与中央深改决定中对国有企业功能的界定亦即本文对国有企业产业布局四大主要领域的描述，毫无异议能归入商业类的就只是竞争性产业。当然自然垄断行业完全可以列为甚至本来就是商业类企业，而且服务于国家战略目标的重要前瞻性战略性产业也完全可以视为商业类企业。但这样一来，国有企业总体上就都成为了商业类企业。如真是这样，反而没有中国特色了。中国特色的社会主义市场经济之所以要以公有制为主体，就是为了通过公有制国企来保障社会的公共需求、公共服务，这样才能体现国企全民所有、代表全体人民根本利益的公有制本质属性。牢记使命不忘初心，商业类国企产业布局调整就应当贯彻如下方针：

随着社会整体经济发展水平的提高，政府应当有意识扩大公共产品及准公共产品的范围，凡进入这个范围的商业类国企，应改变自身属性认定，变为公益类企业。

仍保持商业类属性的国企，但凡其产品或服务直接构成社会成本，则应逐步增强其公益性。如减少收费项目、增强服务、降低价格等。

如承担前瞻性战略性以及国家安全等使命，或从事生态保护或治理的国企，往往会经历长时期的投入，不会有活跃的市场表现。即使度过了投入期，有了产业水准的产出，其商业行为也以能保障自身的可持续发展为限。有的可能需要国家长期的投入或扶助。

纯属竞争性行业的企业或业务板块，如整个行业产能过剩的，则应响应中央去产能的号召，主动转型，视自身的技术构成，或进入公益性领域，或服从国家战略目标发展前瞻性战略性业务，或兼并整合。

剩余的依然处于市场竞争中的商业类国企，应放开竞争性业务。也就是说除资本属性不同外，其他一切完全服从市场规则。

文章来源：《第一财经》

详见：http://www.yicai.com/news/5440093.html