作者简介：耿曙，浙江大学公共管理学院研究员；陈玮，华东理工大学社会工作与社会政策研究院助理研究员。

原文发表日期：2017-02-16

 

一、“发展型国家”是否已经过时?

数月以前，同时供职于北京大学国家发展研究院的林毅夫与张维迎两位教授针对“产业政策”的辩论，引起了广泛的社会关注。其实在产业政策背后，更核心的问题是“政府是否介入经济”。回顾过往，中国曾经凭借政府介入，创造傲世的经济成就，如今面对要素红利渐罄、增长势头渐缓的形势，展望未来，中国将何去何从? 其中尤其关键的是: 中国是仍应坚持“政府主导发展”的模式(如林毅夫所见) ，还是大幅放开管制，政府退出经济，让市场承担主导角色(乃张维迎主张) ?

纵观各国发展经验，前述“政府介入经济”并非中国所独有。此前三十余年改革开放的经验，其实十分类似于毗邻的日本、韩国。稍微不同的是，它们的经济起飞，较中国先行一步，它们的高速增长，往往被总结为东亚“发展型国家”模式。此模式的提出，既触动学界对政府角色的探究，也启发中国对经济转型的认识。可惜好景不长，自上世纪90年代以来，前述“发展型国家”，外有全球潮流制约政府能力，内有工资飞涨颠覆国社关系，纷纷面临“增长趋缓”或“调整转型”的抉择，不少学者提出“挥别发展型国家”的说法。

因此，我们不禁要问: 对于中国的发展道路，“发展型国家”模式是否仍然相干? 对此，本文将以“发展型国家”为例，尝试厘清“理论模式”与“实践经验”间的关系。

二、理论模式与中国经验:“发展型国家”模式是否相干?

虽经不少学者探讨，但改革开放后的中国是否类似于“发展型国家”，或两者是否存在一定可比性，在学者间仍然持续有所争议。为能回应此问题，本文作者先尝试提炼“发展型国家”的核心特质，再与中国经验进行比对，这样分析才能具有说服力。

首先，根据作者所见，发展型国家主要特征为“国家能力”与“产业政策”，而与政治、经济体制为何并无必然关系。因为根据英国学者戈登·怀特( Gordon White) 的主张，既有“资本主义发展型国家”，也有“社会主义发展型国家”。

对此必先追本溯源。所谓“发展型国家”模式，源自美国政治学者查默斯·约翰逊( Chalmers Johnson，1931—2010) 对战后日本发展经验的总结。基于其案例分析，“国家”(即“抽象化的政府”) 乃是日本经济起飞的推手。其国家先以经济发展作为优先目标，再通过各种积极产业政策，完成对特定产业的保护扶持，使其在短期内能成长壮大，带动整体经济的繁荣。遵循上述模式，韩国、新加坡等相继崛起，此模式开始广受重视，引发大量探讨。可惜前人讨论虽多，“发展型国家”究竟具备哪些特质，仍缺一致标准。

有鉴于此，作者梳理并提炼相关文献，从“结构”与“手段”两个维度，提出发展型国家的两大核心特征: “产业政策”与“国家能力”。

首先，“产业政策”乃发展型国家的政策工具，也是其最重要特征，这一点是所有学者的共识。由于发展型国家的起点低，都是处于弱势、力图追赶的后进国家，产业政策是其必不可少的追赶手段，如19世纪德裔美国经济学家弗里德里希·李斯特( Friedrich List，1789—1846) 所言，“若无产业政策扶持，后进国家的‘幼稚工业’极易遭到发达国家的碾压”。因此，产业政策的目的，在让技术、资本双重匮乏的后进国家，将资源集中于少数“战略产业”，引领经济快速增长。其做法一般是通过“扭曲市场价格”，培育本国产业竞争力。至于其具体手段，则因事因地制宜，宏观层面如贸易保护、信贷支持、财政补贴，甚至行政干预，微观层面如生产技术的辅导、生产过程的管制，均包括在内。

为确保产业政策有效制定与实施，发展型国家还需另一项特征即“国家能力”。国家能力一方面体现为官僚机构独立自主地制定政策，另一方面表现为官僚体系的内部凝聚与外部联结。前者保证官僚精英不受利益集团胁迫，制定有利整体发展的产业政策; 后者则涉及切合需要的产业政策，能由上至下确实贯彻。日本、韩国等典型的发展型国家，无一不是通过有力的国家机关，一方面打破各种既得利益集团的抵制、防止各种利益团体的渗透，另一方面提供给企业各种指导，协调各方的投入与努力，从而落实“产业政策”，创造高速增长。 

中国改革开放以来的发展模式，与上述发展型国家基本一致，均以“产业政策”为手段，也借“国家能力”为后盾，完成体制转型、资金引进、基建提供、产业壮大等各种艰巨的发展任务，创造出所谓的“中国奇迹”。当然，这是从作者所侧重的“发展型国家”两大特征所展开的分析。虽然有不少学者看法近似，远如北京大学的林毅夫教授、台湾大学的吴玉山教授等，均有相关著作; 近如复旦大学唐世平教授，也提出类似意见。

也有不少学者并不同意此观点，其中立场最为鲜明的是任教于美国约翰·霍普金斯大学及香港科技大学的蔡欣怡( Kellee S．Tsai) 教授。整理蔡教授与其他立场相近学者的论述可知，根据他们的看法，中国发展经验与东亚“发展型国家”不同者，主要有下列三项: ( 1) 支离破碎的规制体制 ; ( 2) 前后不一的产业政策 ; ( 3) 仰赖外资的产业发展。

本文试就上述看法进行辨析如下。

首先，有关“支离破碎的规制体制”问题，此乃肇因于中国体量过巨，与前述案例显然有别。因此，中国的发展规划，很难由中央政府统一决策，再一视同仁地施行。由于国家规模太大、地区差异过巨，中央必须放权于地方政府，鼓励后者因地制宜。因此，在中国的发展经验中，其特色在于通过如北京大学周黎安教授所言的“上级管官、下级管事”，进行央地之间的分工合作，由中央政府宏观引导，地方政府实际落实，携手落实产业政策，创造出经济起飞。

当然，基于中国的“属地管理/行政发包”体制，地方政府对发展何种产业、如何推动发展等具体政策，拥有很大的自主权，换言之，“地方发展型政府”的特征相对凸出。但若分拆来看，如美国斯坦福大学政治学教授戴慕珍( Jean C．Oi) 等学者的研究，地方政府不但拥有强大的“国家能力”，而且又各有“产业政策”，如此一来就非常类似东亚“发展型国家”案例。

由此可见，所谓“地方发展型政府”乃中国式“发展型国家”的特征，不必因此拒绝中国为“发展型国家”的一员。此外，除了“央地关系”层面，针对“支离破碎的规制体制”问题，也有学者论及部门间的扞格与矛盾，这与中国所历经的“市场转型”巨变有关，我们放在下段讨论。

其次，有关“前后不一的产业政策”问题。这与中国改革开放的“国际背景”与“体制背景”有关。一方面，中国不同于前述东亚“发展型国家”的一点是，后者都处于战后美国主导的地缘政经体系下，外部环境相对稳定，与中国历经东亚转型、苏东剧变、全球潮流交相冲击的国际环境，还是有些不同。另一方面，前述东亚“发展型国家”，本身多近资本主义体制，基本政经体制相对稳定。反观中国，除了从农业为主的“传统经济”向工业为核心的“现代经济”转型外，还处于“计划经济”向“市场经济”的转型过程中。在变化巨大的国际背景下，以短短不足三十年，历经经济协调、治理体制的转型，必须进行各种松绑、尝试、调适，最后才能逐渐制度化下来。

因此，中国政策变化的步伐与跨度，都远较前述案例来得更大，看起来似乎是时而急起时而急刹，产生“前后不一的产业政策”的印象。但最关键的是，中国改革开放迄今的经济发展，都在各种整体与具体的“产业政策”指导下进行，同时也仰仗强大的“国家能力”为依托。谁能说“调整迅速的产业政策就不算产业政策”呢? 所谓“摸着石头过河”正是中国发展经验的特征，肇因于中国转型的环境与体制特征，不必因此否认中国为“发展型国家”的一员。

同时，环境压力与体制转型，当然会反映在规制产业的治理体系上，不同部门的权力消长、权限变化，都会造成冲突与磨合，也会造成部分“规制体系的支离破碎”的问题。此外，基于国际环境的不同，中国的发展模式也更反映其“全球时代”的特征。此即最后一点批评，认为中国属于“仰赖外资的产业发展”，并非典型的东亚“发展型国家”。这点如前所述，其关键在两类案例经济起飞的时空环境有异，例如日本起飞于五六十年代，台湾地区是六七十年代、韩国则迟至七八十年代。

由于时空环境不同，发展模式也都各有特色: 例如日本之经济起飞，以廉价商品出口，占领美国市场，几乎了无敌手。韩国则同样处于日本压力笼罩下，必须通过更为大型的产业集团、更为密切的政企合作，才能与日本企业相抗衡。而中国的开放发展，始于八十年代末，初期得益于承接东亚的产业转移，后期则乘“模块化”制造再崛起，两者都必须以“国外直接投资”为载体，引进技术、市场与管理，创造就业、出口与增长。换言之，是中国发展的时空环境，造成了中国更仰赖“国外直接投资”，而东亚“发展型国家”更重视扶助内资产业。同样的，产业发展的特质，也不必作为是否为“发展型国家”的判断标准。

除此之外，我们可以再基于中国的发展经验，比较中国与前述案例的类似程度。首先，不论是中央还是地方政府，均以经济发展为最高目标——前者强调“绩效合法性”，后者追求“财政收入最大化”——从而构成学者所言的，发展型国家“意识形态的基础”。

其次，中国式“发展型国家”的重心既然在地方政府，我们不妨考察中国地方政府的作为，便于掌握中国模式涉及的“产业政策”。对此，相关研究者依据产业政策的类型，大致区分了两类政府角色，前期是“地方企业家型政府”，后期为“地方发展型政府” 。产业政策虽有异同，产业扶持却始终是施政重心。处于“地方企业家型政府”阶段，地方政府针对市场优势产业，通过拨付土地、投入资金，直接参与集体企业的生产经营，故与怀特所谓“社会主义发展型国家”模式十分接近，也与东亚发展型国家的“共生性政企联盟”高度相似。此类产业政策创造出上世纪八九十年代两波乡镇企业的快速增长。

至于稍后的“地方发展型政府”阶段，地方政府基于国际竞争优势，通过创造条件、提供优惠、筑巢引凤、招商引资，从旁扶持各种外资、民营企业的生产经营。这在经营形态上，与怀特所谓“资本主义发展型国家”形态相对类似，也与东亚发展型国家的宏观产业政策高度相似。此类产业政策帮助中国在加入WTO后，一跃成为外资龙头、世界工厂，推动了2000 年代迄今的高速经济增长。由此可见，虽然时空有别，环境迥异，但在中国发展的过程中，地方政府所推动的产业政策，与其他发展型国家其实并无二致。

再进一步说，中国式“发展型国家”的“国家能力”层面，中国也与其他东亚案例类似。中国的“国家机关”拥有高度的自主性与极强的凝聚力。就前者而言，中国与日本、韩国起飞阶段类似，都属于国家资源丰富、社会相对弱势的体制，代表“国家”的官僚机构，拥有高度的决策自主性，能够根据国家整体利益，制定经济发展策略。中国一方面借干部人事的“下管一级”体制，通过纵向问责，监督考核官员，充分贯彻上峰意志，维持中央－地方政策统一; 另一方面通过以“经济绩效”为标准的“政治锦标赛”，最大限度地调动官员积极性，将原有的党政干部，转化为服务发展的管理精英。由此形成的“国家能力”，为落实“产业政策”提供制度保障。

综合上述，中国高速增长的经验(或称“中国模式”) ，无论就实行的“产业政策”还是仰仗的“国家能力”考察，其实均与其他东亚发展型国家并无不同。换言之，中国就是东亚发展型国家中的一员，只是体量巨大，历经转型，而且起步更晚。因此，对于“中国是否属于发展型国家”或者“发展型国家模式与中国是否相干”问题，应该可以有一个相对清楚的共识了。

三、“发展型国家”的转型与中国“发展模式”的转变

但是接下来又出现新的问题了，回顾过往的中国发展历程，“发展型国家”模式还是值得运用的，但若是展望未来呢? 我们眼看前述东亚“发展型国家”在经历多年高速增长后，逐渐迈入先进工业化国家行列，从20世纪90年代开始，大多落入增长趋缓，不得不改弦更张的道路。既然人家都调整、放弃了“发展型国家”的做法，中国未来的发展，是否还可以借鉴前述东亚“发展型国家”的经验呢?此问题，攸关中国未来，似乎未见学界讨论。有鉴于此，本文对此进行扼要的分析。

先看一下东亚“发展型国家”的近况。首先，日本在20世纪90年代初期泡沫破灭，经济停滞、衰退，即便政府屡次振兴，迄今仍未见起色，被称为“失去的二十年”。其次，韩国则先在亚洲金融危机中遭受重创，此后虽然恢复重振，却终于在2010年前后显露疲态。上述趋势引发学界对发展型国家的质疑，针对其衰落与局限展开探讨。

对上述“发展型国家”的衰落，现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两个特征。首先，部分学者认为衰落肇因于“国家能力”弱化。此类研究部分强调国际政经局势，认为上世纪80年代的全球化潮流，以及相伴的“自由主义思潮”，逐步削弱了上述案例中的“国家能力”，导致国家撤消对特定产业的扶持，失去对经济的引导。与之呼应的部分研究，侧重国家－社会关系的变化，认为随着经济长期发展，配合威权体制转型，利益团体日益壮大，官僚机构被其俘获，难再推出有利于整体的发展方略，甚至走向“裙带资本主义”。

针对东亚发展型国家的衰落，另有部分学者更看重“产业政策”层面，特别是其是否受所处“发展阶段”的影响。其中，日本案例研究发现，其产业政策在战后赶超阶段，曾经发挥巨大作用，但完成赶超之后，同样政策便几无成效。对此，美国经济学家保罗·克鲁格曼( Paul Krugman) 解释: 产业政策的本质为大量投入，只在短期生效，若未提升效率，长期仍将走向衰退。另一些学者则认为，“产业政策”之所以能够成功，关键在有模仿的目标，可是一旦成为领先国家时，便失去参考借鉴的对象，产业政策便难有发挥余地。换言之，“产业政策”解释，将发展型国家的兴衰归因于该国所处的“发展阶段”。

基于上述观点，根据本文作者所见，东亚“发展型国家”所处的发展阶段，基本上是从资源动员为主的“模仿经济”，转变为创造效率的“创新经济”。这种发展型国家的中衰，其关键是在创新领域中，“产业政策”往往失灵。这点可自上述发展型国家经验中窥探一二。日本始终厉行产业政策，却饱尝政策错误的苦果。不论是在其引以为傲的半导体领域，还是颇具竞争力的计算机领域，都因为政策错误而走向衰落。韩国情况也类似。在其信息光电、电子通信等领域逐步取得领先后，仍然维持“扩大产能”为主的政策方向。因此，缺乏重大创新的问题，始终困扰韩国科技产业，终于走向后继乏力的窘境。

基于上述不同阶段的发展经验，作者进一步归纳出传统“产业政策”不利于“创新培育”的两类问题。

第一类问题是信息不足导致的“监督失灵”。创新行为通常被界定为一种“创造性破坏”，既难有所预期，又缺可循经验。面对严重信息不足，决策官僚便不易进行战略产业选择与产业政策拟定。在执行上述政策时，也就缺乏清晰的标准。由于政府难以甄别与监督企业，创新往往沦为“大忽悠”。而监督失灵的结果，或者滋生“政策寻租行为”，或者腐蚀政策支持力度。

第二类问题源于信息有限导致的“风险积累”。创新行为的特征之一就是风险巨大，面对成败难料、方向不明的形势，唯一的因应策略就是分散风险、多多试错。但是产业政策的本质却是选择企业、集中资源。而厉行产业政策的结果，不但放弃试错的可能，减少成功的机会，同时还因政府扶持导致的“软预算约束”，降低企业风险意识，难当起伏动荡。

总而言之，上述两类问题均源自“产业政策”与“创新行为”的本质冲突，因此种下产业政策失败的种子。

综合上述，对于东亚“发展型国家”的困难与转型，我们应该如何理解? 中国又可以得到哪些启发?

首先，根据作者所见，不论在理论层面还是经验层面，“国家能力”解释都不值得中国借鉴参考。从理论层面看，虽处全球化浪潮之下，国家据以强化其能力者，并非绝无可能。何况，国家与社会互强的案例，其实比比皆是。其次，中国的高速成长，本来得益于全球化潮流，其与眼前的增长放缓，似无绝对关联。更为重要的是，即便经济持续发展，形成利益团体，但中国的“国家能力”绝未衰弱，国家不但从未放松对干部的掌控，多次的体制转型与财税改革，反而透露“国家能力”仍然强大。换言之，不论“国家能力”解释是否正确，都缺少参考价值。

因此，涉及产业政策的分析，更有助于理解增长逐渐放缓的困境，也能借鉴东亚发展型国家经验，超越它们的所有局限。从这个角度观察，中国增长的放缓，关键在创新能力不足。虽然早在2000年中期，政府就开始推动“自主创新”与“产业升级”(见“十二五”规划》) ，但其具体的政策手段，却与之前“追赶阶段”如出一辙，仍然是政府直接介入，援用许可准入、财税优惠、信贷支持等政策，引导企业投入创新。但由于传统“产业政策”的局限，政府监管创新实践的能力有限，因此政策寻租者有之，盲目扩张者有之。虽然从中央到地方，相继出台各种鼓励政策，但效果并不显著。

作者近年调研显示，政府鼓励产业升级与创新的政策，同样存在前述两类问题。首先，“监督失灵”问题一般发生在政商关系良好的企业。它们多善于自我包装又长于关系经营，不难争取到各种政策优惠。但在取得相关政策支持后，它们是否积极投入创新，政府官员却很难甄别判定。结果用意良好的奖励政策，却滋生许多无心研发，却骗取补贴的假科技企业。其次，受到政府扶持的企业，也存在“风险集聚”的问题。原来地方政府为彰显政绩，往往选择新兴产业提供各种政策扶持，结果却放松了企业的资金约束，使其不必承担风险，投资缺乏深思熟虑。但一般新兴产业，技术市场均未成熟，因此风险极高，此类企业也往往以失败收场，地方财政因而横遭拖累。但企业之所以冒进投资，原因却在政府扶持。

综合上述，此处所述“产业政策”的局限，也正是东亚发展型国家的通病，中国很难有所例外，殷鉴不远，必须审慎对待。

四、简短总结

本文始于一个比较研究的理论问题，即对于中国的发展经验而言，“发展型国家”模式是否相干?对此，作者作出了两个回答。

第一，过去中国改革开放并取得高速增长的经验，与毗邻的东亚“发展型国家”十分类似，大可利用“发展型国家”的模式，帮助分析并理解“中国奇迹”的成就。第二，展望中国发展未来，应该也会与毗邻的东亚“发展型国家”类似，也因此，它们面临的困境、挑战与转型经验，也都值得中国继续参考借鉴。换言之，针对“发展型国家”的探讨不但没有过时，今日反而更显其重要。

 

文章来源：澎湃研究所，转载自《华东师范大学学报》(哲学社会科学版) 2017年第1期，原题：“‘发展型国家’模式与中国发展经验”。有少量文字技术处理，并经第一作者审订。经授权刊发。

详见：http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1619814