作者简介：齐传钧，副研究员（中国社科院拉丁美洲研究所）

原文发表日期：2016-12-19

老年人贫困是很多发展中国家长期面临的社会问题，也是精准扶贫的对象之一。

社会养老金的历史最早可以追溯到19世纪晚期和20世纪早期，几乎和传统缴费型养老金计划同时出现，但长期以来，除了北欧国家和英联邦国家外，在其他大多数国家养老金体系中一直处于相对边缘的地位，其重要性并未得到充分重视。最近20年，特别是一些发展中国家出于扩大养老金覆盖面和提供充足保障的需要，开始引入或强化社会养老金制度。根据“助老国际”统计显示，截至2015年3月，全球共有107个社会养老金项目，遍及103个国家，大约一半是从1990年后引入的，而且呈现一定加速态势。

比较而言，在发展中国家中，社会养老金比较少见，主要集中在三个地区：一是拉美地区，特别是南锥体国家；二是南部非洲地区，例如博兹瓦纳、莱索托、纳米比亚、南非和斯威士兰；三是南亚国家，包括孟加拉国、印度和尼泊尔。其中，最为典型的是拉美地区。那么，如何评价社会养老金在拉美地区的减贫和其他效果，就成为一个需要探讨的政策性问题。

拉美社会养老金引入的历史背景

拉美地区养老金制度可以追溯到1920年代。这一时期经济较为发达的南锥体国家，即阿根廷、智利、乌拉圭和巴西等国开始引入了养老金计划，主要是雇主发起成立的职业性养老基金，且以国有和公共部门为主，因此覆盖人群主要局限于运输部门工人、政府公务员和军职人员。

20世纪50年代和60年代，很多拉美国家开始强化这些养老基金并纳入到政府的控制之下，逐渐演变成欧洲大陆式的社会保险制度，即基于正规就业的缴费型现收现付养老金制度。

到1970年代，该地区几乎所有国家都建立了某种形式的现收现付养老金制度。但是，到了1970年代后期，拉美地区经济增长开始陷入停滞甚至严重衰退。进入1980年代后各种危机频繁爆发，经济颓势得不到根本扭转，遭遇了所谓“失去的十年”。

因此，在1981年智利养老金制度私人化改革的示范下，拉美各国养老金制度掀起了一波结构化改革浪潮，从1993年秘鲁率先引入完全积累制个人账户算起，到2001年哥斯达黎加、多米尼加和尼加拉瓜相继完成改革为止，又有十个拉美国家将现收现付公共养老金改造为积累制个人账户制度。但是，不管采取哪种模式，预期的改革效果却并没有出现。

进入21世纪，特别是最初的十年，伴随着世界经济的强劲增长和国际大宗商品价格的迅速攀升，作为世界主要能源和基础材料出口来源的拉美国家贸易条件得到了极大改善，经济再次回到较快增长的轨道上，各国财政收支平衡得到极大改善且前景乐观。

在此背景下，大约2000年以来，为老年人提供经济保护成为改革的主基调。其中，引入或强化已有社会养老金成为一个主要内容，从而掀起了新的养老金改革浪潮。2000年－2013年，该地区至少18个国家进行了较大幅度的包容性改革，不断加强制度化建设，逐渐放宽准入条件，受益人群不断扩大，待遇水平快速提升，其中包括为老年人提供收入保障的社会养老金。截至目前，共有25个国家（或地区）引入或强化了社会养老金制度，超过拉美33个经济体的2/3。 

进入21世纪后拉美国家社会养老金的引入过程主要有两个特点。第一个是采取渐进策略逐步扩大覆盖范围或明确目标。其中，墨西哥是典型国家，其社会养老金先由地方试点，总结经验后推向全国，最终实现制度上的全覆盖，然后不断降低待遇领取年龄，扩大老年人受益范围。另外，巴拿马在2009年引入“70岁全覆盖项目”（100 a los 70），开始没有明确指向，2011年才规定受益人必须是生活在贫困、极端贫困、脆弱性或面对社会风险环境的人群。

第二个特点是，这些新引入的社会养老金往往并不作为一个单独项目而存在。例如，厄瓜多尔于2003年引入的“老年人养老金”是“人类发展福利计划”的一部分。

拉美社会养老金的减贫效果

来自发展中国家的家庭调查数据表明，年龄和贫困之间呈现出一个“U”型关系，即年轻人和老年人的贫困发生率更高，也就是说，老年人是整个社会贫困的高发人群之一。道理很简单，一个人进入老年通常意味着产出能力的下降，人力资本折旧在加快，特别是进入职业生涯末期，再加上劳动力市场存在的就业歧视，收入也会随之降低。同时，非劳动收入也会因为财富积累的放缓或被动消耗而出现下降，如果老年人的比重出现增长，整个社会的贫困率就会随之上升。换言之，针对老年人提供社会保护，对于整个社会的扶贫效果将更为显著。因此，精准扶贫应该把老年人作为一个重点对象。从理论上说，社会养老金是降低老年贫困的一个有效工具，但实践效果如何还要具体分析。从拉美地区各国实践情况来看，社会养老金的精准扶贫效果非常显著。

首先，社会养老金不仅直接降低了贫困率，而且更大幅度地缩小了贫困人口与贫困线之间的差距。以巴西为例说明，这一效果主要表现在以下两方面，一是从贫困广度上讲，如果没有社会养老金，巴西贫困人数将增长超过7%，而赤贫人数将上升9.6%；二是从贫困深度来看，社会养老金扶贫效果更为显著，如果没有社会养老金，平均的贫困差距（poverty gap）将提高35.7%，而平均的赤贫差距（indigence gap）将提高到三倍。显然，社会养老金降低贫困深度的效果要优于贫困广度，也即对于越是贫困的老年人，社会养老金所带来的扶贫力度就越显著。

其次，社会养老金作为普遍享有的社会权利，通过改善老年人心理健康，提高了社会的总体福利水平。不难理解，因为良好的心理状况可以提高幸福感受，这是福利水平的决定因素。例如在墨西哥，能不能获得社会养老金对老年人的心理健康影响非常显著，一些老年人在获得社会养老金后，心理健康状况得到了极大改善，对周围事物持有积极乐观态度。

最后，具体而言，减贫效果还要取决于老年人所在的家庭结构和成员人数情况。拉美地区大多数国家采取的是家计调查型社会养老金，待遇资格条件取决于家庭的人均收入水平，而不取决于个人收入情况，而受益人却只能限定为老年人。因此，家庭人口数越多，减贫效果将越弱。以哥伦比亚和秘鲁为例。从家庭成员数来看，这两个国家贫困老年人往往都和子女居住在一起，因此家庭成员人数普遍偏多，其中家庭人数在5个或以上的比例分别高达41.9%和33.1%，其中城市这种趋势更为明显。因此，这种家庭成员的构成直接影响了社会养老金的减贫效果。就全国而言，实施社会养老金以后，哥伦比亚和秘鲁的贫困率水平可以分别降低4.9和12.9个百分点。进一步分解可以发现，一是对农村地区的减贫效果更为突出，贫困率分别下降了12.1和24.8个百分点，而城市贫困率的下降幅度则仅为2.8和5.7个百分点。需要强调的是，秘鲁社会养老金的减贫效果要明显好于哥伦比亚，一个重要原因是秘鲁老年人所在家庭规模更小。

启示

拉美地区社会养老金的出现、加快发展和逐渐普及有其特殊历史背景。近100年来，拉美地区各国在不断实践和向发达国家学习的过程中，社会保障制度经历了曲折发展。这一曲折实践过程与社会养老金的引入和完善无疑给发展中国家提供了重要借鉴。首先，要认识到社会养老金可以作为精准扶贫的一部分。我们知道，精准扶贫的前提是确定谁是扶贫对象，然后才是项目的选择和资金的筹集和使用，而扶贫对象的识别却是最困难的环节。如果识别不准，那么不论后续投入多少资金，扶贫效果也会大打折扣。但是，对于已经或即将丧失劳动能力的老年人而言，贫困识别难度大为降低，特别是对一些没有养老金收入或者养老金待遇过低的农村老年人，通过引入社会养老金为他们提供晚年收入保障，从而杜绝老年贫困的发生，使之成为全社会精准扶贫的一部分。

其次，要掌握养老金制度发展的一般规律。对于大多数发展中国家而言，非正规就业是长期的社会现象，单纯依靠缴费型养老金制度（不管是个人账户积累制还是现收现付制）难以解决非正规就业群体的老年保障问题。特别随着人口老龄化加速，当越来越多的人被排斥在养老金制度之外时，他们的晚年贫困将越来越严重，最终成为重大社会问题。解决的办法必然是尽快构建多支柱养老体系，引入来自财政转移支付而又目标地位明确的社会养老金。需要强调的是，中国虽然已经为非正规就业群体建立了城乡居民养老保险制度并基本实现全覆盖，但该制度类似城镇职工的“统账结合”模式，目前来看，透明性和激励性都不理想，人们参保缴费积极性不高，大多数人选择最低档缴费（每年100元），未来个人账户养老金待遇会普遍较低，甚至可以忽略不计。因此，要么对现有制度进行改革，激励人们年轻时为养老多储蓄；要么大幅提高政府转移支付部分（基础养老金）的待遇标准，才能彻底解决老年贫困问题。如果是后者，那么实质上也就转向了社会养老金。

再次，要正确理解社会养老金的功能定位。一般来说，政府为老年人提供收入保障制度安排时，主要基于防止老年贫困和促进消费平滑这两种考虑。显然，社会养老金的功能定位只能是前者，而不能是后者。如果是后者，那么就必然意味着政府要给受益人提供较高的待遇水平，从而带来一系列负面效果，比如，加重政府转移支付成本并在经济下滑时影响财政收支平衡；激励人们尽早退出劳动力市场；抑制人们年轻时的自我储蓄行为。

最后，要处理好模式选择和长期成本制约问题。从资格条件上讲，社会养老金主要包括普享型、养老金调查型和家计调查型三种模式，但这并不意味着普享型和养老金调查型社会养老金的成本一定高于家计调查型。原因有三：第一，如果缴费型养老金制度覆盖率较高，那么养老金调查型的社会养老金覆盖面就会相对较小，受益人数也必然较少，财政转移支付成本就会大大降低；第二，普享型社会养老金可以通过控制受益年龄而降低成本，特别是随着人口老龄化加快发展，不断提高受益年龄，那么受益人数就不会大幅度增加，财务成本就可以得到控制，当然前提是这种提高受益年龄的规则必须事先做出制度化安排，否则必然会受到既得利益者的抵制；第三，相对普享型和养老金调查型，家计调查型社会养老金对目标受益人的甄别和管理成本是非常高昂的。总之，就面向老年人的精准扶贫而言，政府应该及早研究制定适合本国的社会养老金制度，实现总体上财务成本可控，管理成本有限，防止老年贫困有效。

文章来源：澎湃研究所，文章经授权节选自《国际经济评论》（2016年第6期），原题为：“拉美社会养老金的精准扶贫与效果分析”

详见：http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1583192