作者简介：范恒山  国家发展改革委副秘书长

2016年9月25日，中国（海南）改革发展研究院、浙江大学出版社、中央人民广播电台经济之声在北京共同举办“大转型时代的中国：赢在转折点”座谈会。来自国家发改委、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国经济改革研究基金会、中国行政管理学会、中国劳动学会、中银国际研究公司等单位的专家学者围绕“经济转型大趋势”“经济转型与经济增长前景”“经济转型与结构性改革”等议题进行了深入探讨。以下为国家发展改革委副秘书长范恒山发言：

没有做准备，即兴讲一些看法。很高兴有机会参加《中国经济转型和创新发展丛书》座谈会。这套丛书所体现的关键词转型、创新都是我们当今发展的主题，非常重要。大家都知道，我们正处在一个重大的转型之中，从大的方面看是从经济发展的原状态转到新常态。经济发展新常态最典型的特征可以概括为三个词，即速度变化、结构优化、动力转化或动力转换。这三个关键词，最显要的是速度变化，这几年我们已经看到了这种变化；最必要的是结构优化；最重要的是动力转换。这是一场系统的、深刻的变革，或者是一场思想和体制的革命。

一、为什么会出现产能过剩？

当前国家的工作思路非常清晰：经济发展进入新常态，要体现上述三个特征必须以供给侧结构性改革为主线。而以供给侧结构性改革为主线，重点任务是“三去一降一补”即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，其中很重要的是“三去”。“三去”中摆在首位的是“去产能”，这的确是当前摆在我们面前的一项很重要也很棘手的工作，上上下下各个方面都很努力。但是为什么会造成那么多的过剩产能？我的看法是，各个方面都做了贡献，不只是哪一家的“功劳”，是各个方面共同努力的结果。形象的说可以概括为“三个一”。

首先是“一刀切”造成的，这是说部门。国家的各相关部门往往发文件要求地方做这个干哪个，紧接着又有检查督促、有责任追究，要求地方必须这么干、限期干到位。我们回顾一下，在某个时期，上面要求把发展汽车、钢铁、石化作为重点，紧接着差不多所有的省市区都把发展汽车、钢铁、石化作为了重点。在某个时期，上面又要求发展新能源、新材料、新电子，结果又是差不多全部省市区着力发展新能源、新材料和新电子。今天的状况也是这样，上面要求发展分享经济、数字经济、智能经济，差不多全部省市区又一同把它们作为发展重点。这种实际上的一刀切怎么能不形成产能过剩？

第二是“一言堂”造成的，这是说地方。实际上，地方政府实际起决定性决策作用的也就是一两个人，这一两个人话语权很大，往往能决定一个地区发展什么、怎么发展。而这一两个人的决策依据除了有他自身的偏好外，更多的是考虑周边的环境，或是受左邻右舍的影响，往往是人家发展什么我们也发展什么；或者是被动地、机械的执行上面的决定和要求。这种雷同的决策模式使“一言堂”决策实际上变成了各个地方有决策权的人都做同样的决策，这就必然造成产能的过剩。

第三是“一窝蜂”造成的，这是说企业或者社会。企业往往赶时髦，不顾自己的能力和条件去跟风，盲目追求高大上。比如一说发展石墨烯好，大家就都去搞石墨烯；一说发展机器人好，结果都去搞机器人，致使中国现在成了制造机器人企业最多的国家。

所以“去产能”首先要研究清楚过剩产能怎么来的，有的学者一味地怪政府。应该说有失偏颇，事实上，它是各个方面共同作用的结果，大家都有贡献，为什么这“三个一”最终造成了实际的产能过剩？问题出在现有的体制机制没有回调功能，即没有自觉的、灵敏的优胜劣汰。所以要解决过剩产能，不致于在“去”后又形成新的过剩产能，达到一过剩就自动调节化解的功能，就必须改革体制机制，核心在于处理好政府和市场的关系。

关于政府和市场关系，这个话题在改革开放前是不存在的，那时就是政府一统管理、高度集权。但是改革开放后到现在的38年中这个话题一直困扰着我们。应该说我们的理论探索是在不断深化的：开始提计划调节为主、市场调节为辅；接着又发展到提有计划的商品经济；紧接着又提要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；今天又发展到提使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这反映理论上在不断进步，但在实际上这个结一直没有解开，政府与市场的关系一直没有处理好。现在我们提使市场在资源配置中起决定性作用，和更好发挥政府作用，但在实际过程中是政府发挥作用的刚性很大，强度一直降不下来；而市场起决定性的作用弹性很小，力度一直上不去，导致经济社会生活中很多方面的关系难以理顺。所以说走向新常态发展，推进供给侧结构性改革，实施“三去一降一补”，从根本上使过剩产能不在重复出现，核心在于把政府和市场的关系处理好。

二、政府在产业发展中如何更好发挥作用？

我想强调一句：在中国产业政策还是必要的。最基本的理由，一是我们是发展中国家，必须有产业政策指导；二是我们是社会主义市场经济，实施产业政策指导是我们的特殊优势。既然如此，政府在产业发展中的作用就不是可有可无的，关键在于使“政府更好发挥作用”。怎样使政府更好地发挥作用？我以为在产业发展方面政府主要是做两件事：一是因势利导，二是因地制宜。

因势利导，导什么？第一叫政策引导，政策引导当然包括顺应世界潮流，顺应中国国情，顺应现代科技发展的要求等来提出产业发展的方向与结构，但更重要的是通过构建合理的政策体系和体制机制环境，使企业朝着所指引或规划的产业发展方向去努力，而不是硬性指定企业要做什么。这一点很重要。至于鼓励发展的方面，无非是两条：一条是鼓励各个地方从实际出发，发展适宜产业和优势产业。不是说所有的地方都搞高精尖，往高精尖方向走是国家的总体选择，不一定所有的地方都要同步那样做，也不是所有的地方都有条件那样做。如果千篇一律的那样做，不仅发展不起来，还会造成地区间的恶性竞争，造成产能过剩。第二条是鼓励有条件的地方去发展先行一步的产业。讲先行一步的产业而不讲先进产业是想强调在动作上的超前性，而且先进后进有时候不好截然区分。有些产业即便大家都去做，并且经历了很长一个时期也不见得就是落后产业。要通过政策鼓励或激励企业发挥潜能和动能积极创新，把握机遇先行一步抢占产业发展的制高点。企业前赴后继这么梯度性推进，过一个时期，国家的产业结构就优化升级了。第二叫控制底线，就是控制产业发展的底线。控制什么？就是不能搞高污染的，不能搞损害国家和人民利益的。其实还有一条要控制住，就是从长远看不利于经济发展的。我以为在产业发展上有两个方面要控制住，不能搞或者不能过份的搞。当然有的人不同意，尤其是在经济下行压力比较大的时候，发展这两个方面产业的大旗往往被部分地区政府和一些人群祭出来。一个是房地产经济。房地产不能当做我们的支柱产业、支撑产业或核心产业。但现实生活中往往是，只要经济下行，某些地区的政府就求助于房地产经济。动不动就说房地产投资占到整个投资的五分之一或者四分之一，动不动说房地产业直接的产业链条是十几个、二十几个，间接的链条是六十多个，拉动经济的效应大，但是除保障安居外，房地产经济的泡沫化发展给我们带来了多少实在的真金白银？给我们综合竞争力的提升贡献了多少力量？但是一些地区的政府总是不认识到这一点，对这个东西情有独钟，一逢经济下行或者为了追求高增长速度就去找房地产，导致房地产泡沫不断增大，严重影响实体经济的发展。住房价格近二十年来一直扶摇直上，可以说是疯长。记得06、07年北京住房价格每平米六千到一万的时候，我说不会很长时间价格会涨到五万、十万，有些人很不以为然，但现在是什么情况，大家很清楚，再这么搞下去，涨到二十万、三十万一平米都不是天方夜谭，涨成这样给我们带来了多少实际的竞争力？所以产业政策要把这个产业控制住。另一个不能发展高利贷经济，金融不能搞投机。这些年来企业融资难、融资贵的问题始终解决不了，并不是所谓的流动性不够，背后是一批金融中介组织、融资平台和金融集团通过各种形式设置融资障碍、推高融资成本，谋取私利。包括P2P等网上金融中介行为由于缺乏规范，相当一部分也是起的这种作用，这种金融实际上是一种高利贷经济。高利贷经济只会搞坏经济，不会搞好经济，所以决不能发展高利贷经济。但有一部分金融机构和人群对此有兴趣。前一段世界上一些重要研究机构提到当前世界经济运行呈现的五大特点，其中一点就是讲金融的无为和滥为，这种无为和滥为使我们的经济发展付出了重大代价。所以房地产泡沫化经济和高利贷投机经济这两点不能搞，经济发展哪怕下行再厉害，也不能把它们作为救生符。所以政府要运用产业政策把这个底线控制住了，鼓励地方从实际出发，发展适宜的经济，发展比较有优势的经济，有条件的可以先行一步追求高新的经济。讲底线控制，我要特别强调的是，政府对产业发展的底线控制不能通过行政命令，而应通过相关法律和规章。

因地制宜，关键在于区别对待。国家产业政策一定要体现各个地方的实际情况、体现分类指导的特性。要支持各地区根据自身潜力与条件发展特色产业和新型产业，不搞一刀切，不求齐步走。实际上，体现各地比较优势的经济，才是最能够激发地方活力的经济，也是最不容易造成过剩的经济。如果各个地方都能从实际出发发展特色产业和新型产业，发展有比较优势的经济，那么全国经济就一定能够得到较快发展，也绝不可能出现所谓的产能过剩。

三、如何使企业在产业发展中起决定性作用？

对于产业发展和经济结构调整而言，使市场发挥决定性作用，其核心是要使作为市场主体的企业成为真正的企业，能够适应国际竞争和市场需求自主生产经营，充分发挥自身的能动性和创造性，不受政府部门的直接约束或干扰。企业真正具有自主性就能够在竞争中适应市场需求不断实现产业发展和产品生产的优胜略汰，并及时转变调整，只有这样，企业才能够对自己的选择负全部责任，而且必须负全部责任。也只有这样，产能才不会出现长期过剩，而企业一旦面临过剩的市场也会迅速调整，从过剩的产品和产业中脱身而出，去追求发展新的产业和产品。别的不说，大家最能直接感受的餐饮业，就很具有说服力，餐饮经济的发展生动表现了企业自主决策下的产业结构调整和产品优胜劣汰。在政府直接管制的时候，饭店很少，品种很少，服务也比较差。一放开，各种档次、各种口味的饭店都有了，而且二十四小时都能找到吃饭的地方。各个餐饮企业在竞争中不断的调整着饭店的档次、品种、味道、价格和服务，结果是企业得到了利润、顾客得到了实惠，也未曾出现过所谓产能过剩，而且饭店还会根据大环境进行调整。与当时的环境相关，原来高档饭店较多，价格也很高。但我们发现进入经济新常态以后，没过多长时间就调整过来了，原来高档的餐厅，一下子转变体现低消费和老百姓需求的餐饮服务。能上能下、能高能低，这就是市场的决定作用，这就是企业能动性的结果。在餐饮业的发展方面，你何曾看到改革开放以后我们发过一个官方文件？没有一个。但是餐饮业优胜劣汰做得很好，没有出现产能过剩。而有些产业我们一而再、再而三的发文件，产业结构没有得到有效调解，却频繁出现了产能过剩，两相比较，难道不能引起我们的深思吗？有了企业的自主性，有了市场的决定作用，产业的调整是自觉的、持续的，在这个过程中，是不可能出现长期、严重、绝对的产能过剩问题的。顺便说一句，有些人老说美国没有产业政策，实际上美国的产业政策一方面蕴含在企业的自主经营和市场的有效竞争中，另一方面体现在相关的法律规定和自动的约束中间，政府还是有各种形式的引导的。有些学者们讨论起这个问题来非常地学术化和理想化，我觉得这种讨论不够准确，也没有太多的实际意义。.

总体来说，处理好了政府与市场的关系，使各自都能发挥好自身的作用，那么产能过剩就没有了，产业的优化升级也就有了，也就是说，新动能、新经济、新业态、新技术等就有了，所谓的分享经济、数字经济、生物经济、绿色经济、创意经济、智能经济等等也就能够脱颖而出了。但关键还在于制度建设，要靠制度去定位政府和市场的关系与作用。我们要朝建立科学的制度体系方面去思考、去努力。

谢谢大家！

文章来源：中国改革论坛

详见：http://people.chinareform.org.cn/F/fhs/Article/201609/t20160930_255980.htm