关于产业政策，学界和实际部门多半早已不再奉为圭臬。早年就听浙江慈溪农民说，凡有线广播里政府提倡种的东西，都是赚不到钱的。林毅夫教授一边认为“许多国家的产业政策失败”，一边又认为产业政策非缺不可，似乎存在着一些似是而非的矛盾。

20多年前曾反复读林毅夫《关于制度变迁的经济理学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，这是对我有重大影响的经济学启蒙文章之一。这两天又翻了这篇划满杠杠的文章，非常亲切。林毅夫说“制度市场中不同的制度会发生竞争”，“国家发挥作用的目的就是把它的福利或效用最大化”。至今仍怀念这段读书经历，充满了对林毅夫教授的敬意。当然，这并不妨碍我的客观分析。

一、林毅夫产业政策的“二律背反”悖论

林毅夫教授的“有效的市场”与“有为的政府”，是一个典型的如康德所言的“二律背反”命题。

单独来看其中的任何一个概念，应该均是成立的。“有效的市场”正是我们建设社会主义市场经济，发挥市场对于资源配置决定性作用，努力追求的总体目标；“有为的政府”也是从计划走向市场，从传统走向现代，从专制走向民主，积极推进全面深化改革所要实现的一个重要目标。这些单个的概念，由于都是依据普遍承认的原则，当然均应成立，均不违反基本的理性规则。但如把这两个概念结合起来，特定地用于产业政策领域，就将形成公认的矛盾冲突，形成一个鲜明的、典型的悖论。

既然存在着一个“有效的市场”，那就意味着市场能有效地解决要素配置问题，实现人们关于较少投入取得较大产出的意图。因此，除了市场不能解决，即市场失灵的外部性问题外，在竞争性的产业发展领域就不再需要一个“有为的政府”。这里的所谓“有为”，是指其具体产业发展、具体要素配置上的“有为”，并不是指货币财政政策运用、市场监管等。如果一定要有这么一个“有为的政府”，那就只能添乱，只能降低要素配置效率。所以在一个“有效的市场”语境和状况下，在竞争性领域的特定要素配置上，应该说，并不需要一个“有为的政府”的介入。

既然存在着一个“有为的政府”，且如这个政府仅局限于外部性方面的作为，当然是符合发挥市场决定性作用的要求，无可非议，没什么问题。然而，如果这个“有为的政府”必须把手伸到竞争性领域的要素配置，必须针对特定产业发展，才表明其是“有为”；而且，这个市场只有存在着这个“有为的政府”下，才是有效的。那在这两者情况下，就表明这个市场是欠缺的、低效率的，也就不能被认为是一个“有效的市场”。

所以除却市场失灵的外部性领域，在具体产业发展和具体要素配置方面，“有效的市场”和“有为的政府”是不相容的，两者只能有其一，不可能共存。在这里，要么是“低效的市场”加“有为的政府”，要么是“有效的市场”加 “无为的政府”。

总之，在非外部性领域，在特定的、具体的产业发展及要素配置方面，不存在着一个“有效的市场”与“有为的政府”共同存在、相互合作的问题。

二、政府产业意志并不一定体现为产业政策

政府在产业方面有自己的愿望，有自己的意志，这很正常。尤其是后发国家，鉴于先行国家和地区的大量成功经验，一些志士仁人，能够清晰地知道应该先发展什么，后发展什么，以及暂时不发展什么。但如果觉得政府以此就可以科学地运用产业政策了，那就错了。

如中国上个世纪五六十年代重工业优先的产业政策，明显就是不适合的。更荒谬的一是，像浙江这样当时工业化水平极其低下地区，也要建设重工业优先的所谓工业体系，当时的华东局甚至不允许浙江发展毛纺工业，由此再加上文革，以至浙江自1953至1978年的GDP增长，比全国大致慢1至2个百分点。

当然，改革开放初期，中央政府提出了发展轻纺六优先的产业政策，并且取得了巨大成功，至少就浙江而言是如此。但这是特定的社会背景和短缺经济下的一种成功，并不能说是常态。而且一旦环境条件和经济发展水平发生变化，这种产业政策就应该及时撤出。10余年前，浙江一位县委书记当场反驳我发表的，当地经济应加快向非纺产业转移的观点，事实证明那位书记非常缺乏远见。浙江正是没有及时调整这种产业结构，以至出现了我所谓的产业结构“三十年如一日”状况。

而且在事实上，政府所谓的产业政策的手是比较难停下来的。如1985年，中央“七五建议”指出“坚决把建设重点切实转到现有企业的技术改造和改建扩建上来”，按照林毅夫说法，这应该也是一种导向性的产业政策。然而30年前，中国经济发展水平低下，哪有那么内涵之路可走，这种内涵为主的扩大再生产路子，显然走不通，后来事实完全证明了这一点。

另外，1982年党的十二大提出，“把全部经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来”，“集中主要力量进行各方面经济结构的调整”。这也应该算是产业政策一种类型吧，然而此后长达30多年里，尽管直至中共十八大，每一届中共代表大会都会提出经济转型要求，然而中国经济发展方式根本就没有明显变化。主要原因就是内部和外部的激励约束因素没有发生变化，无论采取什么样的政策和提出什么样的要求，发展方式基本不可能有大的变化。

而且，即使政府产业政策是正确的，还有一个执行上的各种风险问题。在林毅夫文章中，出现了甄别、针对、优先、选择、分成等主观性很强的字眼。人性是最具不确定性的因素，在当前中国环境下，任何需要具体个人执行的政府政策，都会由于官员的个人意志和行为而出现较大问题。

如林毅夫所说，由于资源的稀缺性，政府应该“优先帮助能对经济持续发展做出最大贡献的产业”。这里至少有三个关键词，一个是“优先”，一个是“持续发展”，另一个是“最大贡献”。谁来认定什么应该是“优先”？什么应该是不“优称”？这个“持续发展”时间到底有多长？何时结束？如果眼下是“最大贡献”，往后也一定是最大“最大贡献”吗？如果往后最贡献不是这个产业，那么会轮到哪个产业呢？委内瑞拉石油产业及其国民经济当下遭遇，很清楚地显示了林氏“优先”说法的谬误。

政府产业发展愿望和意志，应该体现在提高现代治理水平上，即“善治”，中国传统文化把此称之为“工在诗外”。这就是说，我们要达到某种具体的目标，并不能就事论是地展开工作，而应该本原地、系统地、扎扎实实地来做好各项工作。因为人类社会和大自然一样，都是一个有机体系，牵一发动全局，任一环节出错，就可能全盘皆输，张维迎教授对此有一段很好的说法。

所以政府欲实现其产业愿望和意志，就必须从最基本的全面工作做起，而不是从最容易的制定产业政策入手。毕竟就眼下已经和正在发生的故事而言，什么产业应该发展，什么产业不应该发展，什么产业应该重点扶持，是一个连经济学院本科生也很清楚地能知道的事。

我自己经历的案例也很说明问题。我和我的团队连续10余年，帮助湖州市吴兴区编制4个五年规划，但最近这个区冒出来的美妆特色小镇，是我们编制前3个规划中根本未提及的。原因就是2003年一位乐清商人，在当地一个小镇创办了一家化妆品厂，而这家企业突然发展成为有40多亿元销售的规模，于是带动了整个小镇的美妆产业发展。另外，这个区多年前以数百亩建设用地，以很大希望引进一个重型装备企业制造项目，至今却仍较缺少曾经承诺的较大进展，甚至于这家被引进的企业，出现了把圈来的土地承包给当地农民养鱼的荒唐事件。

由此的启示是，一是特定产业发展，至少在地方政府层面并不是被规划出来的；二是特定产业并不是政府主观意志所能左右，很大程度取决于宏观经济形势等多种因素；三是一个地方、甚至一个国家的产业发展完全有可能，突然之间“天上掉下个林妹妹”，例如中国的高铁，再如杭州的公共自行车 ，关键是当地的投资环境及其主观努力，或者说是“天时地利人和”三大要素。

三、第一个吃螃蟹的企业家应由政府激励吗？

这是市场经济条件下一种很奇怪的论调。按林毅夫说法，政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励，企业家才会有积极性去冒这个风险。发达国家用专利，而后发国家不能用专利，于是就必须用产业政策激励。

首先的一个问题，专利并不是针对特定产业、特定企业和特定个人，而是普遍地针对所有原创性的产业、企业和个人，即使落后淘汰产业也可以审请并获取专利，因此专利并不属于政府产业政策范畴。

其次的一个问题，政府给予第一个吃螃蟹的企业家激励，即使是有必要，也不应该针对特定的产业、企业和个人，而是应该给予所有具有高度先进性、盈利性或原创性的企业和个人，亦即应该是全产业、无区别的。当然，实际工作中，地方政府确有针对特定产业的激励政策，而这多半是框架性的、有弹性的。而且事实证明，这种产业政策实施的效果并不一定好。我长期在企业调研，经常听到这方面抱怨。而且，往往会出现一些企业为了取得数百万元激励，而要支付相当成本费用，甚至弄虚作假的状况。

第三个问题是从浙江情况看，市场自会激励企业家。无论是马云、宗庆后、鲁冠球、宋卫平，包括浙江快递的“桐庐帮”，都是受到市场激励才有今天，当然不排除政府在必要时帮了他们一把。如宗庆后当年就是在杭州市政府帮助下，兼并了国有的罐头厂。但政府对所有这样的企业，都具有依法去帮一把的义务和责任，并不应该针对特定的某些企业。只不过是这些特定企业在特定时间、特定场合遇到了特定困难，政府才去帮了他们一把。而在另一方面，出现这种情况，也表明了市场机制不完善。因此，所谓政府帮一把，是转型期特定状况，并非常态。

这里比较典型的是浙江快递业“桐庐帮”的遭遇。浙江“四通一达”刚起步时，遭遇了中国邮政严厉打压，甚至被认为完全是非法的，邮政执法人员像猫抓老鼠一样对待他们。然而市场需要他们，“四通一达”也在市场盈利激励下，有足够勇气去吃螃蟹，他们在短期内快速发展起来。然而即使今天，他们仍然在遭受着政府以及一些方面不合理规定的折磨，比方说快递小哥至今难以进一些小区，快递用房难以落实，快递车辆遭遇不合理规定等。

再一个问题是，林毅夫认为如没有政府激励，就存在着因被挖人等原因而受影响，导致“第一个吃螃蟹的企业家蒙受损失”。

如果真的是这样，至少说明第一个吃螃蟹的企业家并不完全成功。一是对员工缺少情感上的吸引力，这至少不是马云的节奏；二是缺乏给予员工一份有吸引力薪水的能力，这表明这企业至少是有一些问题；三是产品太简单，别人很轻易就能模仿。

至于上述第三者，实际也是今天浙江成功的一个原因。即由于大量普遍的模仿，形成了特定企业和个人对于整个产业的巨大贡献，由此形成一种产业扩散效应。在温州柳市镇，空气中也弥漫着低压电器的大量信息，几乎人人都知道低压电器的故事细节，浙江著名的“块状经济”就是这样发展起来的。

林还认为，“新产业所需的资本规模和风险也通常会比原有的产业大，……这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题”。

个人觉得，林教授至少是太小看了浙江企业家了，这大概是林教授坐在自己的书斋里臆想出来的。浙江的化纤行业，已经达到了占全国三分之一多的份额，可以说在国内最早大规模地使用了全球领先的熔体直纺等新技术，目前全球最大、最强的化纤企业有多家集聚于浙江。而浙江化纤技术的开发和大规模应用，以及浙江化纤产业的超常规集聚发展，完全是企业自主行为，应该说并没有得到政府资助。如果一定说要受到资助，也是浙江所有类似的大企业都能得到的那种优惠。而且，浙江一些化纤企业甚至是在受到中央政府有关部门限制和打压下发展起来的。

四、战略型产业难道非得由政府扶持吗？

对于所谓的战略型产业，正是长期过分强调了政府扶持，政府管制，以及政府审批，形成了对于民间的严重挤出效应，导致民间在这方面的作用完全被萎缩了。如低空领域迟迟才得以开放，完全窒息了民间在这方面的活力和创造力。请看发达国家，哪有政府完全垄断这些产业的。

而且，由于后发国家的原因，虽然就目前而言，诸如航空航天这样的产业固然必须得由政府进行，但这难道意味着政府应该永远垄断这些产业吗？

即使是财政补贴这些这类企业，也不应该采取直接的方式，而应引入市场机制，大量采取招投标等方式。即使是招投标，事实证明也会存在大量问题，所以还必须引入多种形式的其他监督，包括人大监督，舆论监督等。

林毅夫认为，对战略型产业的扶持是国家行为，应该由中央而不是由地方财政来承担。如果说是可以有产业政策的话，地方政府为什么就不能扶持战略型产业呢？

地方政府基于本地的长远发展，基于战略型产业的溢出和带动效应，也会具有相应积极性，完全应该允许。而且地方政府做这类事，其效率将高于中央政府。这就像多年前，杭州市政府腾出西湖区政府的大院，以较大代价引进华大基因一样。不过，杭州市政府的努力，似乎没有取得相应回报，至少华大总部并未被留在杭州。且至少时至今日，华大与华为完全不能同日而语。这也可见，即使是地方政府的产业政策也并不是一定成功的。

林文中提到了金融支持。需要指出的是，金融机构也是企业，也要受投资回报率制约，并不能完全根据所谓的政府产业政策行事。只要财务上有利可图，金融机构才能给予支持。对于向海外投资，如果政府介入过多，应该是有违反国际相关规则之嫌问题的。当然，政府或许可以在审批上开一些方便之门，那为什么不对其他产业也开方便之门，以普遍降低全社会的交易成本，同时以此来增强地方和企业的自我约束呢？

五、基础设施和公共服务是产业政策吗？

基础设施建设和相应的公共服务不属产业政策范畴，这应该是一个常识。林毅夫在他那篇“经济发展有产业政策才能成功”中，9次提到了基础设施建设完善问题。他的观点是，特定产业和特定企业不可能自己去建设基础设施，因此这必须由政府来提供，这当然是正确的。问题是他以这一观点来证明政府产业政策是必须的，因为按照他的原意，这是政策产业政策的一个重要部分。

然而我们知道，基础设施建设由于其外部性和公共性，并不应该针对特定产业和特定企业。即基础设施建设，就政府来说，是一种“普降喜雨”行为。即使有一些基础设施很可能是为特定产业和特定企业而提供，那也只应该是特例，并不具有普遍性。如果一定要把这看作是产业政策的一部分，那只能认为是对产业政策的一种泛化，是林教授自己为了自己的观点而不惜牺牲概念的科学性和严肃性。

同时，林毅夫把政府原本就应该有的对所有企业的公共服务，甚至把普遍适用的法律、法规等，也称作产业政策的一部分，或是服务于产业政策的，显然是高抬了产业政策。

六、审批经济是产能大幅过剩重要原因

审批是产业政策实施的基本手段。因为无论是为了取得项目“通行证”，还是各种优惠，以及为了被列入“国家级”、“省级”，抑或是为了取得所谓“试点”权，都必须通过审批才行。所以产业政策盛行，必定是审批经济占据和统治中国产业界。

因为是审批，所以任何一个申请，通常均存在着被否定的可能。而正是基于被否定的可能，任何一个具有项目上马条件的区域或厂商，即使明知市场已十分拥挤，也均会有向行政当局提出项目申请的较强冲动。因为如果项目碰巧被批准了，就能获得项目上马的较大收益，不申请的机会成本将是无限大。因为一般来说，行政当局不可能主动将项目布局给某个特定的未申请者。

由此我们就可看到，基于申请与不申请之间的巨大成本差距，特定地区或厂商，总是倾向于提出项目申请，而不是相反。而且那些条件较差者也会去申请，毕竟批复收益大大高于审批成本。因此，行政当局实际收到的产能申请数额，通常总是大大高出、甚至数倍于市场需求。

行政当局绝不是万能的上帝。他们自会受到来自各方面非理性因素的强烈干扰，如来自于审批者的亲朋好友、审批者上司的关系密切者，以及其他相关利益方的强烈游说，包括利益直接者的“公关”，甚至巨额现金贿赂。至于后者，已经揭露出来的事实是触目惊心的。

更严重的是，行政当局自身判断也会受其知识准备和知识结构的限制。他们一方面不可能深入掌握某个项目的技术经济竞争特点，另一方面更不可能知道市场会在哪一个具体的点上实现均衡。更何况实际经济运行或许根本不可能让我们知道这样的具体点位。

因此，行政当局实际审批的产能，通常情况下，总是大大高于市场实际需求。且在某些特定情况下，行政当局也会制造特定商品的人为紧缺。这就是说，主要正是行政当局自身，制造出了大量高于市场正常需求的产能。

那么当特定行业不存在行政审批时，情况又会如何呢？这时，项目是否上马，并不是被动地由行政部门决定，而是由投资者自主决定。在这种状况下，也会出现产能过剩，因为投资者也不是万能的上帝。

但在这种状况下，产能过剩状况通常将好于具有行政审批时。这是因为投资者在高度自主状况下，将充分提高决策的理性水平，如果市场供给过剩信号具有足够强度，投资者就非常有可能调整其投资决策。关于这一点，我们可以从当前大量日用工业品生产经营，并没有出现如钢铁、水泥那样严重的产能过剩状况中得到证明。

退一步说，没有审批经济的市场，即使产能也与存在审批经济时，具有同样的大幅过剩。那么，也会由于审批机关的消失，而导致交易成本降低，效率有所提高。因为最起码社会不需为审批当局的存在而买单，企业不需为取得项目批复而支付大量审批成本，官员腐败将大幅减少，社会风气将大幅好转。

而且行政审批的存在还会有另一个消极作用，这就是扼杀先进产能的正常增长。一方面在市场产能过剩时，行政当局具有不分青红皂白，否决绝大多数新产能的倾向，宁可错杀一千，决不放过一个；另一方面，即使管制当局能够批复新项目，也会经历冗长的官僚主义程序。

在这里，无论出现哪种情况，都将大大影响先进技术对于落后技术的替代，影响先进产能对于落后产能的竞争。在这些情况下，全社会要素效率的提高，显然受到了较大抑制。

当下首都圈极其严重的雾霾，审批经济是其中的一个形成原因。首都圈存在着一个“重化工业圈”，京津冀辽蒙GDP占全国16.5%，但在国家统计局公布的36种工业产品中，占全国比重高于这16.5%的重化工产品有15种。除去本地有资源优势的产品外，这些产品占全国比重是，生铁37.5%，钢材35.7%，粗钢35.3%，平板玻璃26.8%，焦炭23.8%，乙烯21.3%，汽车19.8%，初级形态塑料占18.2%，绕碱17.8%，机床16.9%，纯碱16.7%，等等。

看看这张单子，想想浙江等一些地方，要取得上马这些项目的审批同意是何等之难，您难道还会觉得对于北京雾霾，审批经济是没有一点干系的吗。

文章来源：财新网；原文链接：http://opinion.caixin.com/2016-11-10/101006019.html