实现国家发展战略过去通常是由国企来承担的，由此就需要给予它们更多经济支持，因此，各种优惠补贴或融资优先权都在向这类企业倾斜，做大作强，兼并重组，龙头企业等等都成为国家发展战略的需要。然而，在这个发展过程中，一个基本的规则不应忽视，这就是成本效益的考虑，我们不能再做那种不计效益的投入，实际上这是无数老百姓节衣缩食的代价。中国是发展中国家，2014年人均国民收入在全球排名第94位，因此，在这样的国情下，用尽可能较小的投入，实现最大化的产出效应，这应是我们发展战略的基本原则，也是确定战略性产业合理边界的理论依据。
现在我们面临的一个矛盾是，有限的国家财力，在国家发展战略和老百姓的民生支出之间应当如何合理配置?后者例如更多的公共医疗和教育，更好的养老和相应社会配套服务等等。因此，我们需要对于满足国家发展战略的产业进行必要论证，能够从理论上明确这个领域的边界在那里，知道如何能够以较小的成本代价去促进该产业的发展，能够给出满足国家发展战略需求的合理依据和最优路径，同时也能够确保民生福利的最大化，实现双赢的目标。
如同自然垄断的合理依据那样，如果能实现该行业内的独家经营比多家经营的成本更小，那么，这种垄断就是合理的。任何国家财政支出或优惠政策用于发展战略性产业时，也是如此，否则，那为什么不诉诸于市场来发展呢？问题就在于，出于国家赶超战略的需要，如果能在短时间有更好的路径，例如引进现成的技术和设备，则可以实现“后发优势”，这也是一种较小成本的捷径。但是，当没有可以容易引进的技术或设备时，我们怎么实现成本最小，而非不计成本的效果呢？
这就需要我们合理的确定战略性产业的边界，不是盲目扩张，不能不计成本，而要考虑一定时期内的最优成本配置，从而实现最优化产出效果。这里的关键重点是扶持核心竞争力，通过产业内的专业化分工合作形成合理的产业链，把非核心业务放在市场，作为配套专业业务。这样就能用较少的钱做更重要和更多的事。
战略性产业基本上是以发达国家的现代化前沿技术作为目标，当这种战略性项目的目标确定后，国家的投入在前期可能较大，但并不一定能在短期内收回，而可能在一较长时期才能逐步实现目标。这种投入成本的回收往往具有较大的风险和不确定性，但是，由于其具有更广泛的社会溢出效益，因此可能是值得做的。所以考虑的投入时期需要更长，对其可能产生的溢出性效益也需要有准确评估，这样才能确定合理的投入产出预算边界。
因此，战略性产业的界定是最为关键的问题，它关系到我们如何平衡长期与短期投入的配置，必要时可能会牺牲短期利益，但预期一定会带来长期的更多利益，这样的产业才是合理的战略性产业。总之，战略性产业之所以不同于一般的产业就在于，它也是有赢利目标的，但是以整个国家的更多效益为目标。
战略性产业的确定原则是，涉及范围应随着市场发展成熟而减少，以扶持核心竞争力的创新主体为主，而不是扶持无关紧要的非核心竞争力的冗员国企，否则很可能会被拖累。同时，其涉及的投资周期可能会较长，但可行性和预期都较好，越大的创新，越不太可能实现短平快，但是投入产出预算必须清晰，成本效益需要明确。对于风险很大、不确定性很大的行业或项目，除了特别必要的，应更多诉诸市场风险投资来做，避免国家资金投入难以收回。
由于战略性产业的特殊地位，由于政府的特殊支持和长期目标, 它无法做到完全公平的市场竞争，同时，如果赋予其完全垄断的市场地位，也会助长其不思进取，不求创新的惰性行为，就象过去的许多国企那样。因此，有效的促进创新的路径是“垄断竞争”，这种不完全竞争的领域应成为战略性产业的市场定位。在特定阶段，依靠一定的国家支持和必要的市场竞争压力，两者的合理相结合则能够有效地推动战略创新目标的实现。
只有合理确定了战略性产业的目标、边界和市场定位，我们才能有更多的财力投入民生，从而不至于以国家利益为名，来挤占社会福利或削弱民生福利最大化。
改革开放以来，中国通过大量的引进国外先进设备和技术，有效地提高了生产效率，推动了技术进步，很大程度上实现了赶超战略的目标。在这个阶段，政府给予国企在引进先进技术方面的大力支持，表明了国企在战略产业中的特殊地位。这也表明，在改革开放的前期阶段，战略性产业定位在赶超战略，具体体现在大力引进国外先进技术设备，其中部分是通过合资方式，部分是独立购买国外生产设备的方式，来实现赶超战略。
由于在发展早期，中国与国外的先进水平差距很大，大多数发达国家的技术设备的引进都能产生很大的积极效应和溢出效应，因而推动了中国的技术进步率，导致生产效率的快速增长。这种生产率增长的重要来源，在于引进先进设备和相应技术，用专业术语来讲，称之为“嵌入式的技术进步”（embodied technical progress）。这种发展战略适合于赶超型的阶段，适合于国内外技术差距较大的阶段，投资快，见效快，溢出效应较大，增长效果明显。
最明显的例子是钢铁产业，这个产业曾经存在巨大的供求缺口，而来自宝钢、武钢等大型国企实行了引进先进设备技术之后，生产效率大大提高，有效地填补了需求缺口。汽车产业也是如此，通过合资方式，几大国有汽车公司的技术进步率明显，在较短时期就满足了国内市场的需求饥渴。还有高铁，实际上也是在引进先进技术的基础上，经过融合、消化、吸收，在较高的技术基础上，成功地打造出自己的品牌。这种赶超战略在一定阶段取得了成功，不仅满足了民生的需求，也为中国的经济增长作出了贡献。
然而，这种依赖于引进先进技术设备的发展路径，其上升空间总是有限的。当这种引进空间越来越小的时候，对人力资本及其创新的要求就会愈显突出。这时，经济增长就不能靠简单的物质化的模仿引进战略了，而需要更多的创新人才和相应的制度保障，来推动技术进步和产业发展。也就是说，真正的可持续的生产率增长，应当来源于人力资本，来源于创新，而非单纯的模仿和引进。
按照原有的国企分类，央企应当是承担国家发展战略的第一梯队的企业。不过，从现在来看，这个功能已经大大削弱。许多曾经为国家发展做出重要贡献的企业，现在随着科学技术和生产率的飞快发展，已经不再成为战略性产业的支撑力量。尤其是那些大量产能已经过剩或即将过剩的产业，由于过度扩张，已经到了需要削减或淘汰其过剩产能的时候了。处于这些产业中的国企或央企，其原有的战略地位也会随之发生变化，而将面临从战略产业向一般竞争产业的转变。
因此，战略性产业的重心转移到更前沿的科学技术，相应的原有功能的消失和减弱，也需要进行合理调整，而不能再固守原有的企业隶属等级或企业性质要求，需要打破这些固有的传统的领域及其保护，使其及时转向竞争性领域，更好地面对市场，更多地进行竞争，才可能推陈出新，保留并提升核心竞争力，甩掉沉重的制度包袱，重新焕发新的生机。
文章来源：澎湃研究所；原文链接：http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1537061