12月18日到21日在北京举行的中央经济工作会议，着力强调产业结构需要准确定位结构性改革方向，推进农业现代化、加快制造强国建设、加快服务业发展、提高基础设施网络化水平等，推动形成新的增长点。为了更好地达成这些目标，在发挥市场主体作用的前提下，如何调整过去的产业政策，以及如何设计与实施新的产业政策，成了未来学界与政界的难点。

第二次世界大战之后，很多国家都采用产业政策去实现经济稳定增长与维护社会和平发展。那一段时期的产业政策被称为传统产业政策，最重要特征就是国家直接干预，由政府设计一系列措施来直接调整产业结构，其实施的目的是保护本国部分产业，并防止国际竞争。现行的产业政策，实现手段已远远没有那么“野蛮”，也更加侧重于在开放性的全球经济中支持部分产业的核心竞争力。从实施角度而言，新的产业政策形式更加多元化，不少从直接干预变成了间接影响，也不再注重短期目标，反而更加追求长期战略发展。

拿欧盟国家的产业政策举例。1950到1970年间，产业政策侧重于选择特殊产业进行直接干预，欧洲国家根据它们自己的观点来判断某一行业重要与否，并大多数都是选择正在没落或者衰退中的行业来进行重点扶持。等到了1971年到2000年间，政府直接干预，变成了在欧洲各国之间各产业开展集体合作，并提供一些横向支持，并在2000年之后，针对来自美国的知识经济挑战，设计了一些措施对信息产业与其它关系可持续发展的产业进行扶持。

然而，产业政策这个词，自上个世纪八十年代以来，一直争议比较大。无论是在经济学文献里头，还是在现实政策制定过程里，都是如此。特别是在美国。有的赞同，有的则是坚决反对。这两个截然不同的立场，均有非常坚实的理论基础与丰富的历史案例来支持。20世纪80年初，美国曾经发生过一次出名的关于产业政策的大辩论。美国学者诺顿在1986年发表的一篇学术论文，对该辩论进行了多个角度的剖析。

在辩论中支持产业政策的一派，认为市场本身存在缺陷，产业也有新旧更替，为了提高效率，政府应该干预。当时美国的过度消费导致的投资不足，已经影响到其基础设施与经济竞争力，出现了去工业化的现象。同时，部分产业不足以应付来自国际很多新兴国家的挑战。有人直接提出，无论美国政府与学者是否公开使用产业政策这个词，各式各样的支持产业发展的税收、监管与公共投资等地方政策（特别是州政府层面），都是客观存在的。争论的重点并不在于是否使用产业政策，而是是否应该统一管理以及致力提高已经事实上存在的产业政策。为了应对来自日本、法国与德国的竞争，美国政府在原先的税收优惠、政府补贴与公共风险投资等产业政策基础上，应该出台就业券、人力资源税收抵免、地区发展银行等新型的产业政策，将资本与劳力导向附加值高的朝阳产业。这是推动美国再工业化与打造部分产业国际竞争力的一个重要手段。

反对采用产业政策也是多维度论证自己观点的正当性。首先是理论角度，经济学诺贝尔奖获得者克鲁格曼指出，政府到底选择哪一个产业去支持，以及筛选的标准到底如何，并不是一件容易的事情。一系列的美国学者考量了不同的筛选需重点扶持的产业的指标，认为依据不同指标设计的产业支持措施，效果模糊不说，搞不好还会南辕北辙。假如使用高附加值的指标来设定政府是否支持，并不一定会增加该行业的产出与工作机会，因为市场已经释放了足够多的信号，自己会将资金与高技术人员导向这些产业。倘若依据基础行业比如钢铁行业这样的指标来决定政府支持与否，又会破坏原本该行业产品的低成本，无论是国内生产还是国际采购。若是依据未来竞争力或者增长潜力作为筛选指标，那么可能从一开始就选错了产业，支持了表面上潜力巨大但实际上贡献很小的伪“朝阳”产业。

最糟糕的一种情形是根据国外竞争对手的情况选择某个行业进行补贴，这样容易导致该产业的产能不断增加，出现“以火攻火”的局面，最终全球产能过剩。而其他的研发投入等筛选标准，也被这一学派逐一驳斥。拿研发补贴举例，克鲁格曼指出，企业到底有没有在研发投入上陷入投资不足尚且是一个疑问，就通过可能不称职的政府去补贴研发活动，效果自然大打折扣。

对产业政策攻击的最猛烈的，则是1977到1981年间美国经济顾问委员会主席查尔斯•舒尔茨。他直接将产业政策与中央计划挂钩，提出美国不欢迎也不需要计划经济。计划越多，也就意味着会产生更高的政治成本。他甚至否认了支持采纳产业政策的基础，认为美国的经济竞争力很强，没有出现去工业化的趋势，同时也认为政府不能有效地实施产业政策，反而需要更高成本去摆平不同的利益驱动。

美国虽然有很多人攻击产业政策。但事实上，不同形式的产业政策，或显性或隐性，在中央以及各级州政府层面依旧得到了很大程度的重视与广泛的实施。打比方而言，从1983年到1997年间，美国的小企业创新研究资助计划为小型高新技术公司提供了70亿的政府补贴。而州政府层面的公共风险投资基金，也为美国的众多高科技公司直接提供股权投资，缓解了其财务约束，对经济发展有着重要作用。而其他国家或者地区，以色列、新加坡与台湾，也纷纷效仿美国，大力推行本国的政府风险投资项目。

2008年全球金融危机之后，基础设施投资与绿色产业政策在很多国家都成了摆脱经济衰退、经济恢复的核心战略。后者通过采用不同的措施来支持高新技术与产业的发展，从而提高环境保护与增加可持续发展。由于未来发展与利润存在巨大的不确定性，私人投资部门不太愿意投入风险较大但社会外部效用很高的绿色产业。同时，原先的制造业发展，也越来越多地面临全球竞争。产业政策一方面能够起着引导投资绿色产业的作用，另一方面也能为制造业里头的中小企业创造有利于其发展与竞争的新价值。因此，产业政策再次成为大家关注的焦点，全球再度惹起争议。

然而不管如何争议，众多国家依然不能弃产业政策而不顾。关于产业政策的旷世之争，不管我们愿不愿意，都会伫立在那里。中国政府在改革开放以来，也重度依赖产业政策来推动工业化。这些产业政策包括政府采购、持有国有股权、关税与税收优惠、政府直接补贴、提供低成本贷款等。到底这些产业政策的效果如何？自然不同角度，见仁见智。有批评政府过于依赖产业政策，从而提高寻租可能性的；也有认为，产业政策在推动出口与提升战略产业的核心竞争力方面，起了积极的作用。

就产业补贴的整体效果而言，学术研究偏向于正面的影响居多。美国麻省理工大学的埃考斯教授的研究发现，中国政府对国有企业的补贴与其他扶持政策，在WTO前后推动了国企出口的增加。哈佛大学教授菲利普∙阿格因与其他几位学者的最近的研究运用了中国大中型企业在1998年到2007年间的数据，发现投向竞争比较友好的行业的政府补贴，或者用以促进某个产业竞争的补贴，对提高生产率与培育小企业的成长性，有着非常正面的作用。而英国曼彻斯特大学的爱德华·李教授与他的两位合作者利用中国上市公司的数据，发现政府补贴对上市公司的价值创造有着非常正面的作用。我与同事刘小泉教授以及博士研究生王淼利用2006年到2014年间中国汽车与电子行业的上市公司数据所作的一个初步研究，也证明了补贴对缓解高新技术公司财务约束推动其研发投入的正面作用。

但中国偏好以国有股权介入战略性产业这个产业政策，在学术界与实业界里，争议很大。而各类学术与政策研究，则发现国有股权对企业创新与产业升级未必起正面作用。我们的研究发现，国有股权越集中的行业，比如汽车行业，企业创新动力不足，政府补贴对缓解企业在研发方面的财务约束的作用相对比较弱。而私有企业比较集中的电子产业，政府补贴对企业研发投入的刺激作用非常明显。与此同时，在国际上，中国国有股权介入部分战略行业较深，在海外投资中，遭遇很大的阻碍，不利于这些战略产业整合全球资源。

到底什么样的产业政策才能更好地实现中央经济工作会议的产业政策目标？中国特定的制度背景下，各种企业产权与产业政策的互动机制是什么？未来如何有效提高国有企业的创新能力？到底如何积极发挥民营企业在产业升级的作用？这些问题期待得到更多的关注，需要更多的知识累积与学术研究，也呼唤更多的思想碰撞与政策创新。

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