编者按：市场对新出台的中国国企改革《指导意见》的渐进改革模式感到失望，但从国情看，这确实是一个务实之选。有效打破利益固化的藩篱才是改革重中之重。

近日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），对中国国企改革的顶层设计进行了整体规划。从业内反响看，鉴于之前市场对国企改革一直寄予很高期望，随着《指导意见》浮出水面，其中渐进改革模式令不少投资者感到失望，认为中国国企改革存在一定程度的“倒退”。

事实也的确如此。由于中国经济面临“三期叠加”的巨大压力，在资本市场走弱和人民币汇率贬值的背景下，投资者对中国经济的信心明显受创，所以更加渴望大力度、激进式、全局化的改革。但该意见展现的，却是一副渐进式、中国化、试点型的改革图卷，和市场预期存在较大区别。

另一个客观事实是，国际投资者对中国式改革也确实缺乏切身体会。需要强调的是，预期是一个主观概念，对于国企改革这样一个事关中国经济转型成败的重要命题，更需要结合中国国情、立足于中国实际来务实思考，不宜用某种固定的“范式”思维或“理想”模式来套用中国的现实。基于对中国特色市场经济发展道路和改革深化战略的实际考察和切身体会，投资者在理解《指导意见》、修正对中国国企改革的预期时，应注意以下三个问题：

首先，对经济纲领文件抱有政治改革的期望是不切实际的。国企改革根本上是中国经济体制改革的重要命题，而政治体制改革会专项推进，经济体制改革一般会反映政治体制改革的推进结果，但基本上不会隐含政治体制改革的突破性信息。

其次，对单个指导意见抱有过于细化的具体期望是不切实际的。2014年底，国企改革就形成了“1+N”的顶层设计思路，“1”是指提纲挈领性的《指导意见》，对国企改革的整体思路、政策目标、核心原则、推进路径进行总括性地阐述和指引；“N”是指若干与《指导意见》配套的分项改革实施方案，对国企功能分类定位、国有资本投资运营、混合所有制改革和国企激励机制改革等专题提出具体方案。目前发布的《指导意见》未包括太多具体细节，是正常的。

最后，对渐进式改革抱有激进式的期望是不切实际的。中国改革一贯以之的风格是“蹄急而步稳”，即在改革的方向上是坚定的，在改革的推进上是稳健的，基本上不会出现跨度较大的激进式变化。国企改革也不会例外，鉴于国企在中国国民经济中占据主导地位，渐进式改革将是主旋律。例如在市场关注的混合所有制改革方向上，《指导意见》就强调了逐个推进、增量改革的风格，如果对一步到位的改革方式怀有太高预期，那么，很容易会失望。

改革的核心是利益。打破利益固化的藩篱，实现更具广度和深度的利益协同，并由此激发各类经济主体的活力，才是国企改革、乃至整个经济转型的重中之重。围绕利益这个核心关键词，《指导意见》隐藏的一条主线是：依托分类改革、管资本、混合所有制和国企党建等重点，形成“党盯住国家利益——职业经理层盯住商业利益——国有资本投资经营公司盯住股东利益”的利益协同机制，实现三种力量的相互制衡，保障国家利益、商业利益和人民利益的共同优化。

在这个利益协同机制里，党是国家利益的代表，将从国家总体安全、国家社会稳定、全局经济转型等维度把握国有企业的发展方向，主要发挥非日常的监督作用和引领作用，一般情况下不会干涉国有企业管理层的自主经营；职业经理层是商业利益的代表，将站在企业经营发展的角度统筹企业内的资源配置，主要发挥经营功能和管理功能；国有资本投资经营公司是所有者层面全民利益的代表，将从优化资本布局结构、提升资本运营效率和保障国有资本保值增值的角度履行出资人责任，主要发挥投资功能和资管功能。

国企改革现存一些亟待解决的突出矛盾和问题，而建立包含三个层面权力制衡的利益协同机制，有望将现有问题清晰化、简明化。职业经理层和国有资本投资经营公司之间存在的是市场化的委托——代理问题；党和国有资本投资经营公司之间存在的是监管层面的政经分开问题；党和职业经理层之间存在的是非常态化的国家安全问题。

（资料来源：工银国际研究部）

从理论上看，“党盯住国家利益——职业经理层盯住商业利益——国有资本投资经营公司盯住股东利益”的利益协同机制是否是一个最优机制的确存在争议；从国际经验看，在国企改革中凸显执政党的政治核心地位，也缺乏广泛的案例；但从中国国情看，这可能是一个务实的选择。

一方面，确认党独立于商业利益和股东利益之外的监督地位，有助于国企改革突破现有的行政桎梏。中国国情是，国企都有行政级别，大型央企的行政级别甚至和国家部委相仿，这就使得国企改革在具体实施过程中面临行政层面的博弈影响。对于地方国企而言，这种行政性桎梏更为复杂。中国目前的国企数量超过15万家，其中三分之二是地方国企。在中国的很多城市，大型地方国企在行政级别上和地方政府平级、甚至更高，这使得地方政府在落实国企改革相关政策时比较被动。行政级别的不对等问题，不仅将导致国企改革难以有效推动，同时也将带来更大可能的改革寻租问题。如此复杂背景下，将具有超然地位的党置于具体改革引导者和监督者的位置，会减少这类问题的可能干扰。

另一方面，将国资管理体系增加一个市场化的夹层，有助于国企的“所有者——经营者”关系变得更加纯粹和对等。《指导意见》一个重要内容是改变了之前国资委直接监管国有企业的双层模式，在国资委和国企之间加上了国有资本投资经营公司这样一个夹层。从“管人管事管资本”向“管资本”的转变，会使国企经营层与国家股东之间的关系更加对等，由之前的“国家部委对市场人士”转变为“资本投资者对市场人士”，这将相对增强国企职业经理层在企业具体经营运作上的自主权，有助于国企经营效率的长期提升。

此外，发挥党作为政治核心的仲裁作用，有助于防止“一企一策”变味。虽然《指导意见》只是框架性的指引文件，缺乏具体的细节安排，但还是可以发现，本次国企改革包含一些在执行层面比较模糊的环节。例如，对于公益类和商业类国企的划分，即便标准确定下来，具体执行过程中也会碰到“可公可商”的情况，而两类国企实际上考核标准大不相同，可能会出现国企现有管理层因自身利益而倾向于某种划分的现象。再例如，对于混合所有制改革，因地施策、因业施策、因企施策是基本要求，因此在具体实施过程中，可能缺乏一个关于“度”的统一把握，进而导致杜绝国有资产流失的操作难度加大。如此背景下，党作为一个独立于地方政府和单个国企的统一监管者，可以发挥在全局范围内统一执行标准、把握执行力度的重要作用，避免国企改革失序。

还有，将国家利益与商业利益、股东利益相区分，有助于国企经营目标简单化和明晰化。在建立利益协调机制之前，国企的经营目标是多重的，既要盈利，又要履行社会责任，还要维护国家安全。而且，这些目标由同一个监管者提出并考核。这种模式下，国企日常经营要兼顾多重目标，如何在这些目标间分布资源和精力就成为一个复杂且难以优化的事情，结果就是，一部分国企经营不善，生存困难，另一部分国企未能起到保障国家利益的作用。建立利益协同机制后，国企可以将日常经营的主要精力放在确保股东权益上，而党将专注于对企业长期经营战略的非日常引导，并在企业经营发生可能有损于国家利益的偏离时，及时予以警示和纠正。这种分时期、分监管主体的模式，对于每个具体目标的务实实现，可能都有助益。

总之，国企改革事关中国经济转型和中国资本市场的大局。《指引意见》虽然不及市场人士的预期，但也从一定程度上体现了中国政府基于中国国情、力求务实推进国企改革的意图和安排。短期内，国企改革对资本市场的激励效应可能比较有限；长期内，国企改革的务实推进有望渐进释放改革红利，各部委主导的具体改革细则值得紧密关注。

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