张英洪：北京农村经济研究中心研究员，法学博士。

实现人的自由而全面的发展是马克思主义的一个基本观点。“十四五”农业农村现代化规划编制将农民现代化与农业现代化、农村现代化并列，着力推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，充分体现了坚持以人民为中心的发展思想，顺应了广大农民群众对美好生活需要的新期待，是农业农村规划编制史上的一个重大飞跃。“十四五”时期要促进农民全面发展，必须加快构建有利于农民自由而全面发展的制度环境。

一、深刻认识制约农民全面发展的体制弊端

　　改革初期，农民说“不怕累，就怕捆”。经过40多年的改革开放，束缚农民自由而全面发展的制度绳索不断得到解除，农民自主选择和发展的空间空前扩大，这是我国经济发展和社会进步的重要因素和必然结果。但是，我们也要清醒认识到，传统制约农民全面发展的体制弊端并未彻底革除，而新的束缚农民全面发展的体制弊端却在形成和强化。当前，制约和束缚农民全面发展的新旧体制弊端主要有四个方面。

　　一是城乡二元体制。城乡二元体制的本质是城乡居民身份和权利不平等、城乡要素流动不自由。要加快改变城乡二元体制，健全城乡融合发展的机制，实现城乡发展一体化。重点要在户籍身份一体化、基本公共服务均等化、城乡要素市场化配置等方面实现突破。

　　二是集体所有制。集体所有制是一种特别的产权制度，在坚持集体所有制的基础上必须加快对集体所有制的改革和发展。集体所有制面临的最大挑战是如何适应市场化改革和城市化发展的需要，实现集体产权的封闭性、社区性与开放性的有机统一，以及如何有效保障集体成员的民主权利和财产权利。

　　三是管制型社会体制。管制型社会体制在某种程度上限制了农民的自主选择和诉求，应该从控制型管制走向保护型善治。

　　四是掠夺式发展体制。在超乎寻常的发展主义驱使下片面追求经济增长的发展模式，形成了对生态环境和农民利益进行双重掠夺的发展怪圈，必须彻底扭转掠夺式发展的体制和模式，走生态环境保护及公民权利保护的双重保护发展之路。

二、坚持和发展“多予少取放活”的重要方针

　“多予少取放活”是党中央解决“三农”问题的重要方针。在20多年前的1998年10月，党中央正式提出这个重要方针时，主要着眼于让农民得到更多实惠。在全面建成小康社会以后，应当着眼于促进农民全面发展，进一步坚持和发展“多予少取放活”的方针。

　　一是在“多予”上，就是要在对农业投入的基础上加大对农村和农民的投入。

　　一方面，要加大对农村设施和公共服务设施的财政投入，尤其要加大对农民基本公共服务的投入，加快建立城乡统一平等开放的社会保障制度体系，加快实现城乡基本公共服务均等化和便利化，使城乡居民在就业、教育、医疗、养老、救助等方面享有完全统一、公平可及的社会保障待遇，重点是要着眼于不断提高农民享有社会保障的权利和待遇水平，全面实行平等就业，着力推行免费教育、免费医疗，缩小农民与城镇职工、城镇居民在养老待遇上的巨大差距，将城乡低收入家庭全面纳入社会保障体系，实行低收入家庭生活补助制度。

　　另一方面，要对农村和农民在公平正义的制度供给上多予。要适应市场化、法治化发展需要，加强造福于农村和农民的制度建设和制度供给，重点加强立法工作，废除一切限制农民、束缚农民、歧视农民的政策法律和做法，将对农村的投入、建设、保护以及对农民权利的保护全面纳入法治的轨道。

　  二是在“少取”上，就是要在减轻农民负担的基础上，在农民土地财产权益上少取。

　  首先，要制止地方政府对农民承包地、宅基地、住房、集体建设用地等农民集体和农民个人财产的大规模侵占与过度索取。其次，要在农民市民化成本上少取，改变一些地方在城市化进程中强制农民和农民集体承担农民市民化成本而推卸政府公共服务职责的不公正现象，尤其要彻底改变一些地方政府利用农民市民化之机掠夺农民和农民集体财产权益的畸形做法。再次，要在农民生育等收费方面少取。要正视长期推行强制性计划生育对我国人口老龄化、少子化的严重影响，尽快全面废止计划生育政策和法律法规，将生育自主权还给农民家庭，建立鼓励生育以及保护家庭的政策法律体系，全面停止针对农民生育的各种罚款和收费，实现中华民族的永续发展。

　　三是在“放活”上，就是要尊重农民的主体地位，解除束缚农民自由选择和自主发展的体制之绳，赋予和保障农民当家作主的自主权。

　　首先，要在农民户籍身份上放活和保护。彻底废除城乡二元户籍制度，建立城乡统一、身份平等的现代户口登记制度。其次，要在农民生产经营自主和生活自主上放活与保护。要通过相关立法，将尊重和保障农民生产经营自主权和生活自主选择权纳入法治保障轨道。改变一些地方随意干涉农民生产经营自主权的行政模式，特别是要纠正一些地方禁止农民种养的长官意志和土政策。要从立法上将自主择业、自主生育的权利还给农民，实现农民工及其家庭的市民化。再次，要进一步处理好政府与市场、社会的关系，处理好公共领域与私人领域的界限。将“法不授权政府不可为、法无禁止公民皆可为”的现代法治原则贯彻到“三农”工作之中，全面保障农民在现代法治轨道上的自由选择和全面发展。

三、保障和发展农民的三重权利

　　本来意义上的农民是指从事农业这个职业的人群和社会阶层。但在当代中国，因为户籍制度以及集体所有制的特殊制度构建，农民具有农业职业、户籍身份、集体社员等多种身份印记和群体标识。在市场化、法治化、城市化进程中，我们需要把握农民的三重身份，相应保障和发展农民的三重权利。

　　一是农民作为中华人民共和国公民，拥有公民身份，要充分尊重、保障和实现其公民权利。凡是宪法规定的中华人民共和国公民的基本权利和自由，农民都应当充分享有。现代法治的核心是尊重和保障公民的基本权利和自由。各级各部门领导干部必须增强现代法治观念和公民权利意识，真正贯彻落实依法治国基本方略，切实保障农民作为中华人民共和国公民应当享有的每一项公民权利和自由尊严。

　　二是农民作为集体经济组织成员，拥有社员身份，要充分尊重、保障和实现其成员权利。农民作为集体经济组织成员的权利主要体现在紧密联系的两个重要方面：一是民主权利，二是财产权利。在民主权利上，要充分保障和实现集体经济组织成员对集体经济组织经营管理以及内部治理的知情权、参与权、监督权、表达权、决策权。在财产权利上，要充分保障和实现集体经济组织成员的集体财产所有权、集体收益分配权。必须加快集体经济组织立法工作，推进集体经济组织的经营市场化、治理法治化、建设规范化，实现集体经济发展成果由集体成员共享。

　　三是农民作为农村社区居民，拥有村民身份或居民身份，要充分尊重、保障和实现其自治权利。充分尊重、保障和实现农民作为农村社区居民对社区公共事务的自治权利，是保障农民当家作主的具体体现，是满足农民对美好生活需要的生动实践。一方面，要正确处理政府公共管理权与村民自治权的关系，进一步明确和规范政府公共管理权与村民自治权的边界和领域。另一方面，要进一步完善村民自治法律法规体系，真正保障和实现村民在社区公共事务中的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商的权利和自由 。基于农民公民身份、社员身份、村民身份（居民身份）而应当享有的公民权利、成员权利、村民权利（居民权利），其权利内容也可以归为普遍的人权、产权、治权。在法治中国建设中，要切实坚持依法治国，贯彻落实《民法典》，真正保障农民的人权、产权、治权。

　“十四五”时期要促进农民全面发展，必须在继承和弘扬中华优秀传统文化的基础上，加快建设现代文明，将权力关进制度的笼子里。对政府来说，法不授权不可为；对公民来说，法无禁止皆可为。为此，要加快实现从官本位向民本位转变，从人治社会向法治社会转变，从追求经济发展向实现人的全面发展转变。

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原文出处:《社会科学报》2020年9月10日，第1721期第3版 

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