作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员

　　一

　　国务院总理李克强11月29日主持召开国务院常务会议，听取全面推开营改增试点减轻税负情况汇报，决定实行增值税定额返还以保障地方既有财力。增值税定额返还意义重大，对于不少财力较为紧张的地方来说，就更是如此。没有充分的财力，地方政府的公共服务也势必受到影响。保障地方既有财力，就意味着地方公共服务有了与过去相当的财力保障。

　　增值税定额返还是“营改增”全面试点之后的配套措施。2016年5月1日，“营改增”全面试点，实现了增值税的全覆盖。试点中的增值税制需要不断地完善。这是税制改革的问题。与此同时，政府间财政关系也受到“营改增”全面试点的影响，这意味着分税制财政管理体制必须作相应的调整才能正常运行。营业税主要是地方税，增值税主要是中央税，“营改增”意味着作为地方税收收入重要来源的营业税的缺失。“营改增”试点初期采取了将新增增值税收入（即原先征收营业税的行业所缴纳的增值税收入）划归地方的做法。这种做法简单易行，但也有问题。行业界限的模糊性很容易引发增值税收入归属之争。行业界限较为明确的也可能因为企业的转让定价而让中央税和地方税收入界限不清。这样，当“营改增”全面试点之后，新增增值税收入划归地方的做法显然是不合理的。所有的增值税收入应该统一看待。

　　2016年4月29日，《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发〔2016〕26号）公布。根据这一过渡方案，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。中央和地方增值税收入五五分成体制就此形成。在此之前，增值税收入中央与地方的划分比例是75：25。地方分享比例上升是为了弥补地方营业税收入减少的结果。这一方案还确定以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数，并规定中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方既有财力。另外，中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。为了落实这一改革方案，2016年的中央预算作了相应的调整。以2014年5月-12月收入为基数算账，预计2016年中央一般公共预算收入增加1780亿元，全部用于对地方的税收返还，相应中央一般公共预算支出增加1780亿元。这么做主要是为了弥补“营改增”之后地方财力的不足。

　　二

　　增值税定额返还可以弥补地方既有财力的不足，这是值得肯定的。但是，地方本来可能从营业税收入增长中获得的收入增量也可能因为“营改增”而失去。地方积极发展服务业，可以带来更多的增值税收入，但即使是五五分成，地方也只能得到一半的收入，远不如营业税收入全部归属地方得到的多。地方的积极性可能因此受到一定的影响。财力之于地方而言是重要的，但对于地方来说，这还远远不够。最有助于地方潜能释放的是财权。

　　1994年分税制财政管理体制改革之初在处理中央和地方财政关系时，强调的是财权与事权的相匹配原则。这种原则有助于发挥地方的积极性，特别是经济发达地区的积极性。但是，对于那些经济基础相对薄弱的地方来说，即使是再大的财权，甚至将全部财源留给地方，所能筹措到的财力也是极其有限的。对于这些地方来说，它们更想要的是财力。充分的财力才能解决基层财政困难问题，才能解决地方公共服务的资金不足问题。于是，财力与事权相匹配原则逐步占了上风。但是，过多地强调财力在某种程度上容易出现“鞭打快牛”问题，财力丰富地区或者需要承担更多的事权，或者需要将更多的财力调出以帮助其他财力较弱的地区。事权的不确定性和不稳定性让地方很难决策，也会让地方行为更加缺少长远的眼光。

　　事权和支出责任的相适应原则的提出具有进步意义。地方政府承担事权，往往意味着支出的增加（只有少数事权政府不需要支出）。地方支出能力不足时，即使赋予地方再多的事权，结果也只会是事权得不到应有的落实。事权和支出责任的相适应更多谈的是财政支出侧的制度安排。更全面的政府间财政关系制度安排应该是收入和支出相对应的。收入的划分和财政转移支付制度的规范也至关重要。具体的改革方案需要与总体方案衔接好，各具体方案应该能够形成合力，以最大限度地提高财政制度效率。无论什么样的制度安排，对于中国这样一个大国来说，需要建立的是分级财政管理体制。这样的体制能够在维护国家统一的前提下，充分调动中央和地方两个积极性。这样的体制应该是激励机制和约束机制得到最大兼容的体制。

　　三

　　1994年以来，分税制财政管理体制的基本框架维持不变，但其中已有大量“补丁”。这些“补丁”的存在都是有理由的。可是，这样也让财政体制的不确定性增多。制度的残缺导致现实中的分税制甚至成为“断角”的分税制。

　　地方有多少财力是个问题，但问题的关键还不在于此。假定地方财力规模很小，但地方所要做的事很少，那么较少的财力也不见得是问题。因此，单方面地讨论财力的集中或分散意义并不太大。事权的划分是个基础问题。调整中央和地方财政关系所涉及的事权改革，不仅仅是财政体制改革，也不仅仅是行政体制改革，而且是全面深化改革的重要内容之一。事权划分的合理化，需要宪法层面的支持。这并不容易做到。

　　事权之争会涉及多种利益。其中既有地方利益，也有部门利益。中央和地方利益关系问题长期以来一直受到重视。但是，现实中的太多问题，甚至令一些人对中国这样的单一制大国实行分税制产生了怀疑。显然，这样的认识存在偏颇。大国信息处理的复杂性，决定了中央和地方财政分权的必要性。技术进步会改变分权的程度，但无法做到让中央全部替代地方。分级财政管理体制仍然需要坚持。事权的归属应该按照哪一级政府承担最有利于公共服务效率的提高原则确定。这里不需要条条框框。重要的是制度安排应该切合实际。一旦政府职能转变到位，社会保障和教育公共服务在中央和地方之间如何分工将是重点难题。这两种公共服务，需要耗费较多的财政资金，而且社会各界很容易对服务效率的高低作出评价。

　　众多专项转移支付的背后有部门利益。中央各个部门最终也是要面向地方的。部门间的转移支付也会影响各地的积极性。部门职责分工的重新调整就显得相当重要。但这并不容易做到，因为部门往往是直接参与规则制定者。一般性转移支付制度的完善还有许多技术问题需要克服。例如，均衡性转移支付的确定是基于标准收入和标准支出的测算，但影响测算结果的因素和权重的确定并不容易做到，现实中也不乏争议。

　　过去，我们较为重视中央对地方的纵向转移支付问题，但现实中存在大量的横向转移支付。从形式上看，中国没有明确的横向财政转移支付制度，但各地都有规模不等的对口援助。对口支援和经济合作是中国制度优势的表现之一。对口支援和经济合作可以促进落后地区的经济社会发展，可以让有需要得到帮助的地区得到更多的有针对性的帮助。19个省市参与对口援疆（新疆）项目，17个省市参与对口援藏（西藏）项目，促进了新疆和西藏经济社会的发展。此外，还有对口支援西部其他地区的项目，同样也促进了这些地区的经济社会发展。经济合作的方式包括区域合作和帮扶协作。对口支援和经济合作都必须以充分的财政资金作为保障。支援方必然要因此减少可以用于本地的可支配财力。这种制度实际上是一种横向转移支付制度，亟待通过制度化的方式予以规范。对于财力接受地来说，也有一个如何与纵向转移支付配合的问题。优化纵向转移支付制度，也需要与对口支援和经济合作制度衔接好。

　　四

　　增值税定额返还只是一种临时性的制度安排。随着“营改增”试点的深入，增值税立法进程必然会加快。增值税收入规模在很大程度上将取决于新的增值税法。增值税定额返还还与其他税收收入的划分有关。其他具体税制的改革会对不同级别政府的收入产生直接的影响。例如，最近的高档汽车消费税税负的增加，就可能进一步增加消费税收入，就会对中央和地方的收入格局产生一定的影响。个人所得税制改革和房地产税立法，同样会对中央和地方税收收入产生影响。

　　1994年以来的财政管理体制在不少地方选择了尊重既得利益的做法，这有利于改革的推进，但长此以往也让一些问题累积下来。未来真正规范的分级财政管理体制必须直面各种各样的存量问题并进行统筹处理，尽可能减少分级财政管理体制的“补丁”，让中央和地方的财政关系更加规范化。

　　我们不能只是在财政内部寻找政府间财政关系的规范化，还需要跳出财政看财政。当前政府间财政关系中的一些问题是因为政府与市场和社会的关系未能处理好所引致的。市场经济条件下，市场在资源配置中应该发挥决定性作用，社会能够发挥作用的地方政府就应该少介入。当市场和社会在“缺位”的地方发挥作用之后，政府间财政关系的处理也会变得更加简单。政府间财政关系的规范需要法律保障。加快政府间财政关系立法，让政府间财政关系的调整只能在履行必要的法律程序之后才能进行，政府间财政关系的规范化才会真正到位。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-12-02/187166451.html