（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

　　法治是安邦固本的基石，是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力现代化的必要条件和重要特征。建设生态文明、实现绿色发展、推进国家生态治理体系和治理能力现代化是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革，要实现这样的变革，必须善于运用法治思维和法治方式来构建健全的法律制度体系，推进体制机制变革，提高执政能力和水平，建立公众对于法律的信仰。“生态法治化”既是依法治国的必然要求，也是加强生态文明建设的必然选择。

　　法治的合法与正当价值有助于达成生态治理共识

　　法治是现代文明国家的标志，法治是规则之治，要求实行良法下的善治，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定良好的法律”。从立法来看,法律制定经提出草案、征求意见、审议、表决等程序，是广泛汇集民意、凝聚社会共识的过程，促使社会公众采取自觉行动参与治理。

　　“徒法不足以自行，良法还需良吏”。然而现实中在一些地方，执法不公、乱作为、不作为等问题仍然存在，懒政、怠政、暴力执法等治理方式往往会引起人们的质疑，甚至反抗，从而良法不行，治理迟滞。2016年1月，最高人民检察院发布了15起检察机关提起公益诉讼典型案例中，有7个地方环保局和3个地方国土局因怠于履职被通报。2016年中央第一批环保督查8省掀起问责风暴，已有近千人被问责，可见恶行并非无存，良吏尚需培养，完善执法人员素质，对实现法治的正当价值至关重要。

　　公正是法治的生命线。只有依靠法治方式化解矛盾,解决利益冲突，构建理性、和谐的社会环境，才能使社会成员自觉守法，从而形成法律信仰。民众对政府治理行为的认同、支持、服从，并不是出于功利主义的阳奉阴违，也不是由于 “明知不对，少说为佳”“明哲保身，但求无过”的消极服从，而是出于对政府生态法治的合法性和公正性的内心确信。

　　法治的规范和可预期属性有助于明确生态治理旨向

　　“法律不明确，等于无法律”。规范性是法律语言的基本追求。法律的规范性载负着法的基本的价值，包括：自由、秩序、效率等。相较于各种政策文件，法律既能够准确体现国家有关生态治理的旨向和精神，消弭理解上的各种分歧，又能够清楚划定生态治理过程中各个主体的权力（利）边界，切实把“权力关在笼子里”，从而保障公民的权利。应该按照下位法必须符合上位法的原则，对生态治理的规章和规范性文件进行“立改废”。

　　规范性文件具有反复适用性和普遍约束力,是各级政府实施行政管理的重要抓手。但是，当前一些政府部门法治观念淡薄，制发规范性文件程序不明、要求不严，导致“红头文件”泛滥，内容不规范、无力监管、政策无法落地。必须以法治方式规范“红头文件”，加强备案审查制度，把规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违法的规范性文件。严格规范性文件的制定程序，在制定规范性文件时应广泛听取各方面意见，增加透明度。提高“红头文件”的执行效率，做到“无事不发文，发文必落实”。

　　合理的预期来自于法治。法治使人们在依照法定的“游戏规则”行事的同时，对结果有一定的预期。要不断总结生态治理的经验，强化法治思维，把一些成熟的做法和具有普遍适用性的习惯规则上升为法律规范，形成一体遵行的效力。

　　法治的整合与协调作用有助于提升政府治理水平

　　生态治理失灵往往是由于政府部门间职责不清、地区间利益不均等因素造成。当前从中央到地方，具有生态治理职责的部门诸多，分散在发改委、环保、国土、工信、住建、农业、林业、水利、交通、海洋等多个部门。在实践中，生态治理涉及到多个部门，而各部门间权责不明确、交叉乃至冲突，加上跨区域、跨流域等“条”和“块”不对称因素，经常出现“多龙治水”“多龙治海”“海洋部门不上岸、环保部门不下海”的现象。生态环境作为公共物品，具有很强的外部性，地方利益分割制约了系统性、整体性的生态治理体系构建和落地实施。

　　法治的本质是对权力的规范和对权利的保护。有效的生态治理需要用法律的形式明确划定各部门的职责，以此作为治理的依据，避免职责交叉而相互推卸责任；建立体现生态文明要求的绩效考核体系，使得责任意识强化、治理积极性提升；完善部门协作机制，加大沟通协调能力，实现山水林田湖共同体治理。允许政府基于法治理念创新治理方式并给予自由度，有效弥补传统管理模式的不足，实现“带着镣铐跳舞”。

　　法治的救济和惩罚功能有助于环境修复和生态治理

　　“有权利必有救济”“有损害必有赔偿”是法治社会的基本准则。生态治理法治化的重要功能就在于对环境侵害进行有效的救济和补偿。通过建立合理的环境损害赔偿机制，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，确保污染受害者获得合理赔偿，从而责任共担修复受损生态环境，有助于破除“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。需要从立法上明确规定生态环境损害的赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金核定等基本问题。

　　法律的强制性和权威性，使其具有一般性政策所不具有的威慑力。新修订的《环境保护法》赋予环保部门按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等措施和手段，被称为“史上最严环保法”。建立生态环境法治“高压线”，强化责任追究力度，对破坏生态环境行为的惩罚和制裁会起到震慑效果，从源头上有效减少生态破坏。

　　法治的民主与开放特性有助于公众参与生态治理

　　民主参与是法治的生命。法治的权威性是公众参与的保障，而民主与开放的特性又为其注入了活力。权利主张是公众参与政治的基本环节和重要内容，生态环境与每个人息息相关，随着民众权利意识的高涨，参与决策的要求异常强烈。近年来，各地接连发生的反PX项目、高铁线路、垃圾填埋场等的环保类群体性事件。“欢迎建设，但请远离我家后院（Not－In－My－Back－Yard）”，“邻避运动”频频发生，根本原因在于缺乏有效的沟通机制，缺乏发育成熟的社会组织运作系统，缺乏合理的利益补偿机制。

　　化解“邻避”困局，必须运用法治思维和法治方式，提高地方政府生态治理能力，建立多元化的沟通平台，从而形成有效的沟通机制，探索合理的利益补偿方式，使不同利益主体求同存异，依法实现自身利益最大化。创新性提升政务公开化程度，完善治理过程的公示，力求每一个治理阶段都实现有效沟通，从而化解老百姓对政府的“信任危机”。社会组织是“邻避运动”的预警者、公众权益的代言人，具有天然的社会公信力与媒体影响力。社会组织要合理引导公众表达利益诉求，并通过制度化的渠道和政府沟通，充分发挥“政民桥梁”的作用，力求把矛盾化解在萌芽状态，避免“小不满而乱大谋”——因公众不满情绪逐渐累积而诱发群体过激行为。积极探索合理的利益补偿机制，本着“谁受益、谁付费，谁受损、谁受偿”的原则，让受损的少数人获得形式多样、“授之以渔”的合理补偿，努力通过补偿机制平衡各方利益关系，进而助推生态治理的全过程。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-08-17/185554117.html