主持人 赵姗
近日，全国人大财政经济委员会建议有关部门在个人所得税制改革中统筹考虑代表所提意见，适时提出修法建议。2015年3月，在十二届全国人大三次会议期间，有代表提出，近年来个人所得税法的滞后性日渐凸显，工薪所得的免征额仍需提高。对此，财政部回复称，将在下一步综合与分类相结合的个人所得税制改革中，对个人所得税费用扣除问题进行统筹研究和考虑。
关于财政改革，十八届三中全会《决定》要求必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。
本次圆桌论坛邀请国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟、中央财经大学财政学院教授白彦锋和中国社科院财经院财政审计研究室主任汪德华就个税改革的话题进行探讨。
嘉宾
张俊伟 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员
白彦锋 中央财经大学财政学院教授
汪德华 中国社科院财经院财政审计研究室主任
需要有免征额的动态调整机制与累进税制度相配套
中国经济时报：之前几次个税法修改，重点都是调高免征额，每次调整也都在一定程度上降低了工薪阶层的税负。但客观地说，提高个税免征额依然没有改变收入差距继续扩大的现实，或者说，没有实现通过个税调节社会收入的立法初衷。那么，在个税问题上，当前影响我国个税税制最终公平效应的因素有哪些？
张俊伟：我国个人所得税采用的是累进税率制度，这也是国际上的通行做法。其目的是让高收入群体多缴税，以促进社会公平。这样的制度设计有一个潜在弊端，就是随着居民收入增长，如果不及时调整免征额的话，会有更多的纳税人进入税率更高的层次，从而使公众的税收负担持续增加。所以，需要有免征额的动态调整机制与累进税制度相配套。我们的个人所得税制度目前尚未建立免征额动态调整机制，因此，每次修订个人所得税法都要相应提高免征额。从这里我们可以看得很清楚：适当提高免征额，目的是维持公众既有税收负担相对稳定而不是改善收入分配。
从调节收入分配的角度看，个人所得税要充分发挥作用，不仅取决于个人所得税的制度设计，也取决于特定的税制结构和宏观收入分配格局。我国拥有庞大的国有经济，居民很少从国有资本经营收益中获得直接好处，也很难从国有资本的市场估值增长中获得直接好处 （这就导致我国收入分配结构中居民收入占比相对偏低）；再加上我国现行的税制结构是以流转税为主体，个人所得税收入只占全国税收总收入的7％不到。这就决定了如下事实：在现阶段仅靠个人所得税来显著改善居民收入分配结构是不现实的。
白彦锋：第一，应该看到，影响收入分配的因素很多。我国实行的是社会主义公有制占主体的经济体制，市场作为初次分配，要在资源配置当中发挥决定性作用。在初次分配当中，主要按照经济主体的资本、劳动力、技术等生产要素的掌握情况来分配。由于各经济主体先天资源禀赋的差异，初次分配出现收入差距是非常正常的现象，甚至是有利于社会主义市场经济的效率提升的。如果整个社会的收入分配差距是不断扩大的，且社会保障等有助于缓解收入差距的财政支出手段以及公益性捐赠等社会手段不能完全到位的话，那么即使个人所得税征收是有助于缩小收入差距的，最终呈现出来的可能还是收入差距的不断扩大。
第二，我国个人所得税目前只是我国税制体系中的一个小税种，2014年我国个人所得税的收入规模只有7376亿元，占我国近12万亿元的全国税收收入的比重只有6％左右，占GDP的比重只有1％左右，这样的个人所得税收入规模基本是 “小马拉大车”，很难对社会公平发挥“决定性”作用。
第三，我国个人所得税自身税制设计也存在问题。一是实行分类征收，设置了工资薪金、劳务报酬等14个税目。这样就客观上导致收入种类多的高收入人群扣除项目多、税收筹划的空间也大，总体税负反而轻，而仅依赖工资薪金等项目收入的普通纳税人收入形式简单透明，成为了“玻璃缸中的鱼”，税负反而很重。
第四，现代纳税人跨地区、跨国境的收入形式多样化，增加了税务部门征管的难度。特别是在互联网经济条件下，大数据的出现使得税务机关对高收入人群进行监管面临着严峻挑战。
个人所得税制改革方向应是构建分类与综合相结合的个人所得税制
中国经济时报：简单地提高个税免征额可能会产生哪些副作用？
张俊伟：任何一种税收都有筹集收入的职能。个人所得税作为一个主体税种，不论是从国际经验看，还是从我国的现实情况看，都是政府的重要收入来源。在2011年修改《个人所得税法》时，围绕提高个税免征额问题就产生过激烈争论。当时反对过高提高个税免征额的一个理由，就是过分提高个税免征额会损害个人所得税筹集收入的功能，会阻碍我国建立以所得税为主体的税制结构改革进程。现在回顾那场争论，对于我们现在开展个人所得税改革方案设计，仍然具有重要的借鉴意义。
白彦锋：第一，个人所得税工资薪金税目每个月3500元的税前扣除应称为“免征额”，而非“起征点”。我国在营业税等税目中设置了“起征点”，其含义是若起征点为每月2万元，那么纳税人的营业收入当月如果没有超过2万元，就无需纳税；但若超过了2万元，那么需全额纳税。但个人所得税免征额不同于此，纳税人当月应税收入无论低于或者高于3500元，纳税人3500元以下的部分都是无需纳税的。可以说，个人所得税的“免征额”要比俗称的“起征点”优惠力度来得更大、更实惠一些。
第二，简单提高个人所得税的免征额，一是无益于真正的公平收入分配。这一点，从近些年来个人所得税免征额的调整历程中可见一斑。近些年来，我国个人所得税工资薪金税目的免征额已经先后从每月800元调整至了2000元和3500元，从绝对额上来看，上调幅度并不算小，但众所周知，当前社会收入差距问题依然存在。实践证明，简单调整个人所得税免征额不是 “良策”。二是无益于个人所得税规模的做大，即通过加强对高收入人群的征管，使得个人所得税在我国收入差距调节的政策体系当中，真正发挥类似西方欧美发达国家那样的“主力军”作用。三是简单地上调个人所得税免征额，导致个人所得税收入规模裹足不前，而政府的支出责任又必须履行，那么政府筹集财政收入的责任势必落在增值税、企业所得税等其他收入分配职能更弱的税种上，而这些税种的税收收入最终是要通过种种渠道转嫁给广大的中低阶层的纳税人的。因此，简单地上调个人所得税免征额，只会进一步扭曲我国的收入分配不公状况。
第三，如果社会各界和政府部门都将个人所得税改革的目光和焦点放到免征额的上调上，只会误解和误导我国个人所得税税制的改革方向，“捡了芝麻却丢了西瓜”。事实上，正如党的十八届三中全会指出的那样，我国个人所得税制改革的方向应该是构建分类与综合相结合的个人所得税制。
汪德华：作为一种筹集财政收入的手段，个人所得税的突出特点是强调“量能负担，体现公平”的原则，即要发挥一定的调节收入分配功能。为此，在个税的税制设计上，一般要设定一个基本费用扣除额或者免征额；同时采用累进税制，即收入越高，边际税率越高。设置个税免征额，其本来意义就在于让人们维持基本生活费用的收入无需纳税，体现“量能负担”原则，也体现了社会公平的观念。
提高个税免征额，对于减轻纳税人税负有积极作用，但对于个税的功能发挥也存在三个方面的问题：
首先，受个税累进税制的影响，高收入人群实际纳税的边际税率更高，因此提高免征额实际上使高收入人群减税更多，无助于个税调节收入分配功能发挥其应有的作用。
其次，简单提高个税免征额，并没有解决个税税制的“痛点”。个税税制中急需优化的、社会意见很大的，主要是其免征额未能综合反映家庭生活整体情况，未能更人性化地考虑如疾病、赡养老人、抚养子女等非经常性支出。
最后，提高个税免征额将使个税纳税人数进一步减少，涉及到是否要将个税作为中国税制体系主体税种之一的定位问题。当前，个税纳税人数仅在3000万左右，占就业人口的比重极低。如进一步简单提高个税免征额，则纳税人数将进一步减少，就难以说个税能成为中国的主体税种之一。
应通过提高政府透明度、提高公众对公共事务参与来提高个人纳税的积极性
中国经济时报：每次涉及个税改革的话题，“免征额”总会成为争论的焦点。从经济学的角度三位专家认为争论的根源是什么？
张俊伟：作为理性的个人，每个人都不喜欢多缴税。但个人都少缴税的结果却是社会公共事业缺乏足够的资金支持。从这个角度看，纳税问题是典型的 “囚徒困境”。关键是在个人利益和公共事业之间求得一个平衡。这个平衡点受到文化、历史、社会矛盾、政治架构乃至社会情绪变化等因素制约，因而也处在不断变化之中。从当前来看，呼吁减税的声音很高，一个重要原因是对政府的信任度在下降。应该通过提高政府透明度、提高公众对公共事务参与来提高个人纳税的积极性。从个人角度看，减税利益直接归己，而增税的效果却由全社会 （尤其是低收入群体）均分，这种成本与收益的不匹配导致减税主张更“讨人喜欢”。这也是“减税”主张大行其道的一个原因。
白彦锋：免征额成为每次个人所得税制争论的焦点，一是表明个人所得税制与广大纳税人的切身利益密切相关，这对于扩大税制改革在民众心目中的影响、提高纳税人的纳税意识、改进政府部门的工作绩效，都是十分难得的有利条件；二是个人所得税制分类与综合相结合的改革方向专业性过强、普通民众难以理解，“免征额”概念简单易懂，一些不太专业和不负责任的媒体为了迎合民众，“一叶障目不见泰山”就不难理解了，甚至还出现了将“免征额”误读为“起征点”之类的以讹传讹；三是一些不负责任的非专业人士针对个人所得税“起征点”提出了一些不切实际的所谓“改革建议”，扩大了“起征点”在普通民众中的影响。这些改革建议虽然赢得了一时的媒体聚焦，但是对于真正推进个人所得税制的科学改革是有弊无利的。
汪德华：“免征额”总是成为个税改革的焦点话题，主要原因可能在于纳税人可以直接感知到个税税负的存在，只要收入超过免征额，就要强制纳税。房地产税也有类似问题，备受公众关注。人们对于税收可能是天然反感的。类似增值税、消费税等间接税，虽然最终是由消费者承担，且税负不低，但由于其法定纳税人是企业，经过多环节转嫁才最终由消费者承担，人们对这些税种的感受就不强烈。两类税收相比较就可以发现，间接税一是税负转嫁比较隐蔽，二是人们有一定的选择权，可以选择不购买从而不纳税。而个税则是税负承担很直接，且只要收入超过一定水平就必须纳税，从而关注度更高。
坚定不移、不失时机地推进个人所得税分类与综合相结合的改革
中国经济时报：三位专家对个税改革的方向有何建议？
张俊伟：关于本轮个税改革，我认为应把握住以下几点：
一是要理性看待个人所得税的改革目标。首先，不能对个人所得税改革抱“不切合实际”的幻想。在现阶段改善收入分配结构，既要推进个人所得税改革，又要大力完善国有资本预算管理制度、完善社会保障制度以及完善初次分配制度。只有多管齐下，才能取得显著效果。
二是税制结构演变是一个渐进的过程，不宜把建立以所得税为主体的税制结构列为个税改革的直接目标。应把改革目标确定为加大对高收入群体进行调节。通过加强对高收入群体的经营性收入、资产性收入征管，堵塞税收流失；通过加强对高收入群体转移性支付的税收征管，堵塞遗产税、赠与税缺失造成的征管漏洞。
三是应借鉴国际经验，实行以家庭为单位的、更加公平的个人所得税制度。与此相配套，加快税收征管从“代扣代缴”向“自行申报”模式转型。应该看到，个税征管模式的改革进展并不顺利。目前个人所得税征管仍以“分类计征”为主导，究其原因，主要是当前公民收入申报的积极性非常低，漏报、瞒报收入现象十分严重。加快个人所得税征收管理模式转型，关键是要建立“退税机制”，通过使税务机关预扣的税款超过根据纳税人实际收入应征收的税款额来激发纳税人申报收入的积极性。
白彦锋：一是坚定不移、不失时机地推进个人所得税分类与综合相结合的改革，将工资薪金、劳务报酬、承包承租、财产租赁等经常性收入纳入综合化征收，对不经常发生的其他收入项目仍然沿用分类征收模式。如果因为条件尚不完全具备而迟滞这一改革，会使广大纳税人的注意力又回到个人所得税“起征点”的问题上。税务部门要改变“鸵鸟战术”，不要每次被媒体和舆论逼到墙角之后才被动应对，应该积极作为，掌握好税制改革的主动权，积极引导好舆论，通过发布个人所得税制改革的时间表和路线图来稳定社会预期。
尽管个人所得税实行分类与综合相结合的改革，仍然面临央地关系、部门利益等诸多方面制约，但是任何一项改革都不可能等“万事俱备”之后再付诸实施。个人所得税的改革可以成为推进中央与地方之间、地方与地方之间、部门之间进行个人收入数据共享机制构建的“催化剂”，边改革边完善。
二是在“免征额”调整方面，应该考虑与通货膨胀率等指数挂钩，给纳税人在改革时间表上增强预期性。
三是在征管机制上“源泉扣缴”和“自行申报”相结合。借鉴美国等西方国家个人所得税制的成功经验，在自行申报阶段以向纳税人“退税”为主，增强纳税人幸福的可获得感。在包括美国在内的很多西方国家，个人所得税申报期不仅不会为纳税人带来烦恼，甚至成为了很多纳税人的 “节日”。很多纳税人会直接将税务部门退的个税进行消费购物或者度假，甚至成为了国家拉动内需、促进消费的一种重要政策手段。毫不夸张地说，个人所得税申报期完全有可能打造成为类似“双11”那样的消费狂欢节。
四是要做好个人所得税与房地产税等其他主体税种之间的协同工作，引入“熔断机制”，防止纳税人税务过重。
五是引入纳税人抵押贷款、重大疾病等专项扣除制度，使个人所得税成为纳税人重大支出的“贴心人”，而不是令纳税人生厌的“讨厌鬼”。
六是远期引入“负所得税制”。简单来讲，就是在纳税人收入比较高的时期向纳税人征税，而当纳税人工作变动、职业生涯出现问题时，通过“负所得税制”向纳税人提供财政补贴，助力纳税人闯过难关。同时，通过财政补贴与纳税人的收入水平挂钩，防止纳税人滋生“福利病”，使我国的财政制度真正做到“帮助穷人”的同时“不养懒人”，致力于打造真正可持续的现代个人所得税制。
汪德华：关于个税改革的方向，我个人的观点可能与学界主流有所不同。我认为，中国个税改革主要有三个问题：
一是应明确个税在税制体系中的定位，即是让个税成为覆盖少数人的 “富人税”，还是扩大覆盖面成为一个主体税种。当前发达国家的个税一般是主体税种之一，覆盖人数较多，发挥了一定的调节收入分配功能。我国如果要向这一方向发展，则个税纳税人数比重还要进一步增加。如果选择成为覆盖少数人的“富人税”，则要选择通过调整财政支出结构发挥更大的调节收入分配功能，可能要承受间接税的税率进一步上升。两种方向选择都有道理，也都有相应的成本。明确个税定位是选择税制改革方向的基础。
二是应大幅改善个税的征管水平。中国个税税制的累进程度不低，但个税收入占GDP比重、占财政收入比重均大幅低于发达国家，一个重要原因是征管机制不够完善。为此，应强化社会信用体系，打通政府部门间“信息孤岛”，强化直接税税收征管能力。强化个税征管能力，是保证个税功能得以发挥的基础。
三是推进“综合与分类相结合”为方向的税制改革，增加若干个性化的如疾病治疗、老人赡养、婴儿抚养费用等扣除项，也可考虑建立基本免征额随CPI联动的机制。基本免征额的具体水平，应当以个税定位为依据。如果明确个税为“富人税”，则基本免征额应进一步提高。如果明确个税应作为中国主体税种之一，要充分发挥其调节收入分配的功能，则基本免征额不宜进一步大幅提高。
文章来源：中国改革论坛网，转载自《中国经济时报》
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