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林伯强:地方主导行不行?
发布时间:2017-03-20 10:31:06

(作者系厦门大学中国能源政策研究院院长)

 

  电力体制改革走到今天,殊非易事。新电改总体感觉是,出台文件很多,实质动作不多,进展比较缓慢。

  目前现有的电力系统虽然可能有许多问题,但至少从保证电力供给、电力安全、居民电力价格以及用户满意度等方面,都是很好的,要通过改革把这个系统做得更好,的确有一定风险,因为一旦出现问题,公众就会认为还不如不改革。

  现在是最好的机会

  可以说,中国的电力体制改革比较担心的两个后果,一是电力短缺,二是电力价格上涨。

  目前电力过剩的窗口期非常有利于推进电力市场化进程,电力过剩的时期,可以有很大的腾挪空间,但目前的这个窗口期能延续多久,我们并不知道。毕竟中国的人均电力消费量还非常低,电力不会一直持续2%~3%的速度增长。根据国际经验和以往的国内经验,电力需求与经济发展均呈现周期性发展的特点,目前的过剩可能是周期性过剩,而不是长期过剩。从全球来看,发达国家的情况表明,一国能源电力需求增长出现拐点的时候,一般发生在人均GDP2~3万美元之间。目前中国的人均GDP仅为8000美元左右,因此中国电力需求低速增长,很可能经济调整周期的一个点,而不是一条线,而一旦电力需求再回升,市场偏紧,哪怕制度设计、市场设计得很好,改革就可能面临困难,这是上一轮电力改革的重要教训。加上政府的改革决心,现在的这个机会应该是最好的机会,各方必须尽可能利用这个时间窗口,尽快全面推进电力体制改革。

  电力市场化之后,电力价格必然有升有降。从以往经验看来,电价下降一般没有问题,政府对电力降价的容忍度比较高。可电价一旦上升将面临什么考验,应该怎么应对,目前还没有明确的说法,涨价之后是消费者直接承担,还是再走国家补助(国企亏损),目前都没有机制性安排,而只是假定没有这个问题。从历史经验来看,能源关系民生和经济竞争力,在降价的时候,哪怕是非市场化的举措,也不会有人抱怨,比如煤炭276天的限产,但是面对涨价,以往政府的执行力偏弱。目前我们新形成的你能源价格机制其实都没有受到真正的考验,以成品油为例,其价格形成机制自2009年改革完以后,国际石油价格一直处于下降通道,如果石油价格再回到120甚至130美元的高点,会有什么问题?电力也是一样道理,随着煤价回升,电价可能会面临挑战。

  不能各行其是

  从具体执行来看,目前新电改似乎主要由地方政府来牵头推进,现在看来存在一些问题。以省为基础进行电力体制改革,主要成果通过交易电价大幅度下降。地方政府是否从整体市场设计、较大范围能源流动资源配置的角度来考虑电改?直观的说,他们可能更倾向从地方自身利益、本地供需情况来考虑问题,希望把较低的电价转移到当地实体经济当中去,这与电力改革要打破省间壁垒的初衷可能背道而驰。电力降价的好处显而易见,可以将利益从中央往地方流动,发电企业40%多是央企,实体主要是地方。在电价下降的情况下,对地方政府来说目前就是电力交易越大越好,这或许也是为什么很多地方政府对电改很起劲的原因。不过,一旦电力供给紧张,或者煤价再大幅度上涨的话,地方政府还会这么积极?会不会倒过来为市场化改革设置各种各样的障碍?因此需要由中央进行有效的顶层设计,电改必须能够推进协调区域之间的能源资源流动和配置,在这些问题上,有必要对地方主导的改革进行的强制约束。

  改革就应该允许有些地方成功,有些地方失败,但是完全放手让地方政府主导也带来了许多问题。改革因地制宜的意思就是指,中国作为大国,难以在全国采用同样一个模式,为此应该在更多的地方做试点,发现最适合中国电力体制改革的模式。但这不意味着每个省都在电力改革的框架下,从本地利益出发设计方案。地方政府要GDP,要发展经济,都没错,但是如果仅仅从地方自身角度来考虑问题推进电力改革的话,就很难设计出比较完善的市场体系和机制。需要明确的是,改革共赢是个理论上和长期性的概念,短期不可能让所有的相关方都受益,肯定要伤害到某些利益,因此只要政策制定者是秉持兼顾效率与公平的基本原则,不能兼顾谁受伤,谁不受伤。这就要求大家去适应改革,不能反过来让改革适应大家。相关各方要认清趋势,即使有难题,也要克服,毕竟改革要适应中国国情,但不是适应某个集团、某个地方的利益。总之,地方电力改革不能各行其是,甚至是可能是绑架电改,让改革碎片化,必须要与中央的电力改革原则和顶层设计的精神保持一致,将地方经济发展纳入整体改革的大盘子统筹考虑,才能实质性推动改革进程,并真正享受到改革红利。

  要给出明确预期

  当下,市场人士一直在关注具体交易规则。需要强调的是,电力交易类似于其他交易,需要很好的制度设计,才能保证公平公正公开,对于中国电力市场改革的设计而言,最关键的还是市场的两个根本要素,电量和电价。

  目前电力市场化改革的一些具体要素,以及改革进程其实还是在政府手里,比如上网电价、终端电价、市场交易电量仍然是政府控制。由于对计划电量“逐步放开”没有约束,对市场交易来说,政府可以让你做大,也可以让你做小。这样,电力市场交易就比较容易受经济运行的影响。

  在当下,热烈讨论市场交易规则是远远不够的,可能也没有这个必要,因为国外有很多现成规则机制可以借鉴,不必在这方面过于纠结。但是,对于中国以往电力改革的经验和教训,却需要深入讨论,,并形成成果。随着改革推移,在制度上如何约定“逐步放开”计划电量,一个有充分交易量的市场才真正有意义,没有交易量的市场,即使市场设计天衣无缝,其意义何在?电力是比较特殊的行业,如何来假定政府将“逐步放开”计划电量,还有,政府对电价市场化的容许度和约束,以及动态的交叉补贴资金来源等等,都需要仔细讨论。应该对电改一些根本性问题进行制度约束,比如“逐步放开”交易电量的具体比例和时间表,电价波动极限和容忍度。

  对相关部门而言,需要向社会明确政府的根本立场和主张,比如政府的电价市场化进程、计划电量如何逐步放开、政府宏观电力改革框架和能否尽可能不用行政手段干预市场进程,等等。应该对上述核心问题给出明确的说法和时间表,并做出尽量不受经济形势转变而忽视改革承诺。惟其如此,才能让各方对电力市场化进程和电力体制改革形成比较好的预期,否则,对新一轮电力体制改革的未来,只能保持谨慎乐观的态度。

  文章来源于《能源评论》杂志

 

文章来源:和讯网

详见:http://opinion.hexun.com/2016-12-13/187321112.html